“供给侧”要义及其财税改革的使命

“供给侧结构性改革”来自高层的权威表述是：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。”而这一表述的深意或在于，它不仅是一个国家宏观经济层面战略调整的新提法，同时意味着中国社会总体治理战略的调整与转变。问题在于，“供给侧”这一社会治理的“关键词”，其确切的内涵与要义是什么？它对国家治理制度的变迁，治理能力的提升可能产生怎样的影响，提出怎样的新要求与新期待？

一、“供给侧”的内涵与要义

“供给侧结构性改革”词组，显然由“供给侧”、“结构性”与“改革”三个词组构成。因此，理清这三个独立词组，当是理解“供给侧结构性改革”本真内涵的逻辑前提。

无疑，“供给侧”是相对于“需求侧”而言的，是指供求关系之“供给侧面”或“需求侧面”。毋庸置疑，供求关系的理顺与协调，是政府治理、规范经济活动——也就是一切物质与精神财富创获活动的基本职责。而且，供求关系的常态应是一种动态平衡。因此，促进和保持供求关系的高位阶动态平衡，也就成为所有政府从事经济活动治理的重要目标与职责所在。而供求关系的高位阶动态平衡，无疑意味着经济治理活动的优质与高效，意味着供求关系和谐，意味着供给产品与服务（公共产品与私人产品）的“性价比高”，“合意性强”，市场资源配置效率很高。因此，为保持这种供需关系的高位阶动态平衡，就政府治理的策略与方法而言，便根据具体社会政治、经济、历史、文化等现实情境的不同，既可选择在“需求”一侧着力和发力，也可选择在“供给”一侧着力和发力。但其基本目标，无不是为了促进或保持“供求关系的高位阶动态平衡”。其核心与本质在于，供给什么？谁决定供给的内容与形式（性价比）？或者说，如果供给不到位能不能问责？如何问责？特别是公共产品的供给更是必须追问这些根本问题。

而要理解“结构性”，首先要弄清“结构”。众所周知，结构是指把一个事物作为整体分解为若干部分而成，被划分的事物与所分成的事物是整体与部分的关系。就是说，作为一个事物之结构的各个部分，每个部分并不具有它们所构成事物之属性，如果缺少任何一部分，该事物都是残缺不全的，不再成其为该事物。而类型是指把一个事物作为普遍事物分成若干具体事物而成，被划分的事物与所分成的事物是一般与个别的关系。因此，类型可根据不同的标准来划分，缺少任何一个，并不影响该事物之为该事物。事实上，就社会供求关系调整的制度与政策而言，结构既有内容与形式的基本结构，也有价值、价值判断、规范的完整结构，还有社会供求行为事实、主体目的、价值、价值判断、规范的深层结构。如此，“结构性”也就是指行为事实、主体目的、价值、价值判断、规范的“结构性”，意味着这五个要素各自的优化，以及五个要素之间关系的优化。

“改革”显然有改变、改错、改正等义，是指对旧制度、旧事物有目的有意识的改变。

由此可见，“供给侧改革”，即“供给侧结构性改革”内涵与要义，应是指根据宏观国情的变化，政府拟在“供给侧”着力和发力，对以往在“需求侧”着力和发力的宏观经济调控或社会治理战略与策略，进行结构性的改变与调整，比如内容与形式一致的基本结构改变与调整，完整结构与深层结构改变与调整，从而促进和保证整个中国社会供求关系的高位阶动态平衡，最终增进全社会和每个国民的福祉总量。

毋庸讳言，从“需求侧”到“供给侧”的改变与调整意味着，以往在“需求侧”着力和发力的宏观经济调控或社会治理战略与策略，其重点在于通过投资、出口、消费“三驾马车”促进和保持整个社会供求关系的动态平衡，更多体现为中低位的供求关系动态平衡，既包括私人产品，也包括公共产品。同时这种平衡，更多强调的是商品交换价值之供求关系的平衡，会自觉不自觉地会忽视商品的使用价值，也即消费者对商品使用价值的偏好，特别是高品质商品使用价值的偏好。因此，总体缺陷在于：商品数量大于质量，产品质量较差，“性价比”较低，消费者的公共需求与私人需求，均无法得到结构性的满足。因此，在“供给侧”的发力和用力，通过“供给侧”劳动力、土地、资本与创新要素的优化，以期高位阶的供求关系动态平衡，也就成为“供给侧”改革的理论根据与现实理由。

换句话说，“需求侧类型改革”重在消费者私人产品需求数量型、浅表性的供给，不仅有意无意地忽视了私人产品的高端供给，而且忽视了国民公共产品和服务需求的满足。因此，当这种“需求侧改革”实施一段时间后，既会制约私人产品质量的总体优化，也会遏制公共产品质量与数量的总体优化，使得供求关系的低位阶动态平衡也被抑制和打破。因此，客观上，也就呼唤“供给侧结构性改革”，必须顺应和适应，既期待重在国民公共产品总体质量优化的结构性改革，也期待消费者私人产品总体质量的优化与改革。这是因为，一方面，公共产品总体质量的提升直接决定私人产品总体质量的优化，公共产品供给制度亟待改革和优化。另一方面，私人产品供给制度与机制也亟待改革和完善。其关键在于，市场自由度的进一步扩大，公共产品质量与数量的提升，市场运行规则的人道与自由，公正与平等，特别是对权利与资本力量进行规范和约束类公共产品的更新与换代，切实斩断资本与权力苟合作恶链条。当然，也包括促进新技术和新产品制度类公共产品的供给，促进新经济模式、新组织、新业态形成类公共产品的供给。

一言以蔽之，“供给侧结构性改革”的核心要义在于，如何通过在“供给侧”着力和发力，全面促进和保证整个国家经济、社会总体供求关系的高位阶动态平衡，从而可持续性地提供“高性价比”的优质公共产品与私人产品，最终增进全社会和每一个国民的福祉总量。

二、“供给侧”视域的财税挑战与压力

一般而言，私人产品由市场提供效率最大。因此，“供给侧”意味着，中国社会市场化水平必须尽快提高，市场化速度必须切实加快，必须真正确立和发挥市场在资源配置中的主导作用，主要是人道自由、公正平等等市场交换规则的创建与运行，进而实现产业的升级换代，并为广大消费者及时提供高性价比的私人产品，满足消费者不断提高的消费需求。

当然，在市场失灵的地方，至少目前，公共产品由政府提供是一种基本共识。因为在生产和提供公共产品与服务方面，和市场相比，政府具备一定的优势。但不可讳言的是，当下中国公共产品供给机制存在结构性的缺陷与问题，亟待借助“供给侧结构性改革”的契机来尽快完善或改善。

客观理性地说，当下中国公共产品总体供给效率和质量水平并不高，存在很多亟待解决的体制与机制问题，主要表现在：

第一，公共产品供给责任不明确，或者说政府责任错位、越位现象严重。毋庸讳言，中国处于社会主义发展的初级阶段，由于民主政治位阶较低，民意基础广泛性不够，利益表达机制缺位等原因，保障公共产品供给的公共资金收支权力便缺乏有力有效的监督与制衡。如果再加上公共产品供给责任、目标不明确等因素的话，政府提供的公共产品，其偏好多是反映政府及其官员的。逻辑上，公共产品的合意性就不可能很大，性价比也不可能很高。因此，最容易产生政府责任的错位与越位，致使公共产品供求关系失衡，权利与义务进行不平等交换，政府的权利既大于自己的义务，也大于国民的义务，结果就会使公共产品的供给出现结构性缺陷，背离社会生产和供给公共产品旨在增进全社会与每个国民福祉总量的终极目的。同时，也由于公共产品供给责任不明确，政府便容易大包大揽公共产品供给的事务，结果使得市场与非政府组织在公共产品供给方面的首创精神与积极性容易受到挫伤和压抑，难以形成政府、市场和非政府组织携手合力，发挥三方各自优势，最大限度地提供高性价比公共产品，促进供求关系高位阶的动态平衡的优势。

第二，公共资金来源与支出存在缺陷，公共产品供给成本高，数量少，品种单一。任何公共产品的生产与供给都是有成本支出的。正常情况下，公共资金主要是指税收，是通过政府征税来筹集。但现实中，公共资金往往既包括税收，也包括政府的非税收入。2015年税收收入124892亿元，增长4.8%，非税收入27325亿元，增长28.9%，同口径增长10.6%。全国一般公共预算收入152217亿元，政府性基金收入42330亿元、国有资本经营预算收入2560亿元、社会保险基金收入43088.07亿元，由此可计算得出，2015年中国全口径财政预算收入达24.0195万亿，占当年GDP总量67.67万亿元的35.49%。如果再加上政府未纳入统计的隐性收入，这一比例或更大。另一方面，2015年全国一般公共财政支出152217亿元，比上年增长8.4%，同口径增长5.8%。但其中教育支出只有26205亿元；医疗卫生与计划生育支出11916亿元；社会保障和就业支出19001亿元。三项合计仅占37.53%。如果把非税收入也纳入总预算的话，这四组数字之低，或更为尴尬。

事实上，一方面，中国公共资金来源存在结构性缺陷，“费”挤“税”问题严重，征税之外还有大量规费存在。另一方面，公共资金的供给与支出存在导向差异。直言之，当下公共产品的供给更多反映的是政府及其官员的意志与偏好，既未真正做到“取之于民”，“用之于民”，也未做到“用之于民”之所需。而且，由于公共支出权力缺乏“闭环式”有效监督机制，公共资金的浪费十分严重，效率低下。毋庸讳言，2014年中国政府支出的偏好，重点还是放在了政府参与和主导经济生活以及维稳、国防等领域，依然轻视教育、医疗保险、就业等民众更为关心的民生类公共产品之供给。

第三，公共产品存在结构缺陷，供需错位，合意性差，性价比低。直言之，中国公共产品存在的结构性缺陷具体表现在：一是重视 “低级需要”、“物质主义动机”，或者生理需要和安全需要等物质性需要满足类公共产品的供给，忽视“中级需要”、“社会性动机”，即社会性需要，诸如归属和爱的需要以及自尊等需要满足类公共产品的供给；而“高级需要”、“超越性动机”，即精神性需要，诸如认识和理解的欲望、审美、自我实现等需要满足的公共产品更加被忽视。就是满足国民生理需要和安全需要等物质性需要类的公共产品供给，也存在数量少、品种少，供需错位，合意性差，性价比低的问题，更别说长期以来对诸如归属和爱的需要以及自尊等社会需要类公共产品的供给，以及诸如认识和理解的欲望、审美、自我实现等高级需要类公共产品的供给了。

二是核心公共产品供给较少，比如基本制度创新方面。而且，形式类公共产品较多，比如形象工程等。而期望类公共产品与延伸类公共产品也较少，同时忽视潜在公共产品的生产与供给。同样，仅仅重视具有物理组成“内在属性”类公共产品的供给（民生类），忽视不是由物理组成的“外在属性”之公共产品，以及只有通过使用才能对其进行评估的“表现属性”之公共产品，包括具有“抽象属性”类公共产品的供给。质言之，比较重视物质需求和欲望类公共产品的供给，忽视精神需求类公共产品的供给。仅仅重视特定、相对、主观类公共产品供给，忽视共同、绝对、客观类公共产品的供给，等等。

三是如果从公共产品所能满足之国民公共需要的人数而言，目前政府所供给的公共产品，大多介于次优与“次差”之间。如果从人类社会公共资源的形态看，则比较重视人为物质类公共产品与人际类公共产品的供给，忽视自然物质类公共产品（环境生态保护类）与公共精神类（制度文明等）公共产品的供给。公共精神类公共产品主要是指政治、经济、科教文化等观念、组织形式、运作机制等。如果从社会构成看，比较重视经济、文化产业、人际交往、德治和道德类公共产品的供给，但却忽视现代政治、法治类公共产品的供给。如果从公共产品的时空结构看，比较重视当代公共产品与国内公共产品的供给，忽视未来公共产品与国外公共产品的供给。

而造成这种结构缺陷的原因很多，既有政府及其官员“以民为本”治国意识淡漠，没有真正把每个国民作为治国理政的根本，作为公共产品的最终享有者与公共产品满意度的终极裁判者的原因；也有现行公共产品供给机制缺乏有效利益表达机制，政府无法准确获取绝大多数国民期待之公共产品供给信息的原因；还有因为公共资金支出权力缺乏“闭环式”有效监督与制衡机制，以及决策缺乏科学性等等原因。

第四，公共产品供给机制落后，公正、公开性差，效率低下。众所周知，就公共产品质量管理体系而言，质量的载体不仅是针对公共产品本身，即公共产品生产过程的结果，而且也针对公共产品生产的过程和体系，以及它们的组合。因此，从公共产品生产、供给过程和体系看，目前公共产品供给存在的主要问题是机制落后，公正、公开性差，效率低下，监督乏力。

“公正性”差主要表现在，由于公共产品生产、供给过程和体系缺乏公正性，结果是，政府的权利大于国民的义务，政府收取的公共资金（税收与规费等）多，但实际用于为国民提供真正所需求的公共产品却少。质言之，征纳税人之间权利与义务并没有实现平等的利害相交换。不仅政府与国民之间基本权利与义务的交换，没有遵从完全平等原则；而且，政府与国民之间非基本权利与义务的交换，也没有遵从比例平等原则。同样，国民之间基本权利的享有（基本公共产品的享有），没有遵从完全平等原则；非基本权利的享有（非基本公共产品的享有），也没有遵从比例平等原则。

具体表现在，城乡之间、发达地区与欠发达地区之间、不同行业之间、官民之间等公共产品的供给与分配存在不公现象，加剧了贫富差距的扩大。而国民利益表达机制的缺乏，公共产品供给信息化进程的滞后，如果再加上国民对公共产品需求结构的变化，公共产品性价比将进一步面临考验。比如老龄化问题对公共产品需求结构的影响等等。资料显示，从2000年到2009年，中国60岁以上的老年人口由1.26亿人增长到1.67亿人，占总人口的比例从10.2%提高到12.5%，大致占全球老年人口的20%以上，相当于欧洲60岁以上老年人口的总和。预计2020年老年人口将达到2.4亿人，占总人口的17.17%；到2050年，老年人口总量将超过4亿，老龄化水平推进到30%以上。而且，随着老龄化人口的增多，社会对医疗、社会保障的需求会大幅上升。同时，农村老龄化问题尤为突出，全国70%以上的老龄人口分布在农村地区，而农村养老保障存在很大缺陷。自然，城镇人口的扩张也凸显出公共产品供给不足的问题。

而公共产品供给机制落后，公正、公开性差，效率低下的原因，既有公共产品生产与供给决策机制缺乏科学性的原因，也有公开性不足、信息化滞后等原因，特别是公共收支权力缺乏民主制的保障，以及尚未建立“闭环式”有效监督机制的原因。

三、“供给侧结构性改革”视域的财税改革目标与使命

“供给侧结构性改革”视域的财税问题，也就是未来中国财税改革的主要目标与使命：

第一，必须明确公共产品供给的责任，彻底改变政府责任错位与越位的问题。根本措施在于，启动实质性的政治体制改革，改变目前民主位阶较低的现状，必须夯实民意基础。近期目标在于通过建立和实施协商民主，建立国民利益表达机制，改善政府与民众之间“信息不对称”的现状，实现供需信息的透明化，重点在于切实落实《预算法》，强化财政支出的透明与公开，保障公共资金收支权力能得到有力有效的“闭环式”监督与制衡。

第二，必须通过“系统性”重构的“供给侧”结构性财税体制改革，全面弥补公共资金来源与支出导向管理方面存在的主要缺陷，全面化解公共产品供给成本高、数量少、品种单一等矛盾。在税收方面，政府要减税减权卸责，做好本分。要通过“费改税”，全面降低纳税人税负。在支出方面，要借用大数据时代的技术优势，全民准确收集全体民众的真实性公共产品需求与私人产那偏好，彻底改变以往根据政府及其官员的意志与偏好供给公共产品的习惯性做法。既要“取之于民”，“用之于民”，更要“用之于民”之所需。关键是，必须建立公共支出权力“闭环式”有效监督机制，消减公共资金浪费现象，坚决消减公务成本。

第三，要重视公共产品结构缺陷问题，研究供需错位问题存在的主因，彻底解决公共产品合意性差、性价比低的问题。既要重视 “低级需要”、“物质主义动机”，或者生理需要和安全需要等物质性需要类公共产品的供给，也要重视“中级需要”、“社会性动机”，即社会性需要，诸如归属和爱的需要以及自尊等需要类公共产品的供给，特别是认识和理解的欲望、审美、自我实现等高级需要类公共产品的供给。核心在于加大基本制度类——诸如人道自由、公正平等类制度性公共产品的供给。既要重视“内在属性”公共产品的供给（民生类），更要注重“外在属性”类公共产品、“表现属性”类公共产品、“抽象属性”类公共产品的供给。即，既要重视物质需求和欲望类公共产品的供给，也要重视精神需求类公共产品的供给，等等。

换言之，既要重视人为物质类公共产品与人际类公共产品的供给，也要重视自然物质公共产品（环境生态保护类）与公共精神类（制度等）公共产品的供给。既要重视经济、文化产业、人际交往、德治和道德类公共产品的供给，更要重视政治、法治类公共产品的供给。既要重视当代公共产品与国内公共产品的供给，也要重视未来公共产品与国外公共产品的供给。

第四，必须借助“供给侧结构性改革”的契机，彻底解决公共产品供给机制落后低效的问题。为此，必须建立公正、公开、透明的供给机制。要通过公共产品生产过程和体系等要素的优化，全面提升公共产品总体供给水平的提升。

进而言之，“供给侧结构性改革”视域财税改革的目标与使命可概述如下：即要通过“总量减税、总体减速，目标在于消减普遍性、表层的纳税人“税痛””第一步，“间接税降比，直接税增比，目标在于建构“直接税为主、间接税为辅”税制格局”第二步，“财政透明、预算公开，目标在于建立财税权力长效监督机制，逐步解决征纳税人之间权利与义务分配不公的根本问题”第三步，“扩大税权民意基础，建立利益表达协调机制，最终目标在于确立纳税人主导的税制”第四步，逐步解决公共产品供给领域存在的主要或根本问题，直接促进和保证公共产品供求关系的高位阶动态平衡，间接促进和保证私人产品供求关系的高位阶动态平衡，最终增进全社会和每个国民的福祉总量。

四、结语

总之，“供给侧结构性改革”不仅是一个国家宏观经济战略性、策略性的调整，更是一项国家宏观治理大系统的战略性、策略性调整。其中，财税体制改革的“系统形成重构”，当是全面改革系统目标中的重心与核心，是“供给侧结构性改革”的主体工程。毋庸置疑，“供给侧结构性改革”的终极目的在于——通过“供给侧”的重新着力和发力，全面谋求国家层面公共产品与私人产品供求关系的高位阶动态平衡，增进全社会和每个国民的福祉总量，从而为实现“中国梦”奠定基础。