增加3种“行政处罚无效”情形--解读《行政处罚法》之六

《行政处罚法》第三十八条规定：“行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。”从这一规定可知，行政处罚无效有3种情形：

一、没有依据的行政处罚无效。这一规定，与《行政处罚法》（2017）第三条第二款规定一致。依据是指按照《行政处罚法》第四条之规定，给予行政处罚依据是法律、法规、规章的规定。要注意，规范性文件不得设置行政处罚，《行政行政处罚书》中不得引为依据。

二、实施主体不具有行政主体资格的行政处罚无效。

首先，行政处罚实施主体是行政机关。行政机关是指依法行使国家权力、执行国家行政职能的机关。《行政处罚法》第二条明确：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”本规定明确行政处罚的主体是行政机关。该行政机关有3个特征：

一是违法行为发生地的行政机关。《行政处罚法》第二十二条规定：“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。”比如，抗税发生地的税务局是实施处罚的行政机关。

二是县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关。《行政处罚法》第二十三条规定：“行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”经法律授权可以下级机关实施处罚。比如，《行政处罚法》第二十四条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。”《中华人民共和国税收征收管理法》第七十四条规定：“本法规定的行政处罚，罚款额在二千元以下的，可以由税务所决定。”

三是最先立案或者指定管辖的行政机关。《行政处罚法》第二十五条规定：“两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖。对管辖发生争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖；也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖。”

 其次，行政处罚实施主体为符合规定条件受托组织。该组织的条件，《行政处罚法》第二十一条明确，依法成立并具有管理公共事务职能；有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员；需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。《行政处罚法》第二十条规定，行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以在其法定权限内书面委托符合本法第二十一条规定条件的组织实施行政处罚。

特别注意，受委托组织以委托行政机关实施行政处罚。《行政处罚法》第二十条第四款规定，受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；

再次，行政机关依权限实施行政处罚。《行政处罚法》第十七条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”不得行政越权、滥用职权。

三、违反法定程序构成重大且明显违法的行政处罚无效。《行政处罚法》（2017）第三条第二款规定：“不遵守法定程序的，行政处罚无效。”不遵守法定程序是指违背法定程序规定实施行政处罚。修订后用“违反”法定程序，是指不符合、不遵守法定程序实施行政处罚，二者区别不大。《行政处罚法》强调行政处罚无效的前提是行政处罚重大违法、明显违法，如果只是轻微违法、不明显不影响，这与之前有很大不同。