【我为华润管税11年(二)】纳税人屈死不告税务局的局面,根源于中国司法环境

行政诉讼是《行政诉讼法》赋予的一项权利。纳税人对税务机关的税务决定不服，通过申辩、听证、复议途径仍未解决的，例如税务机关的决定确实存在错误而税务机关又上下袒护不愿纠正，当涉及纳税人的重大利益时，行政诉讼就成为最后的救济程序。

由于中国的行政诉讼法律原则上不支持法院审查税务行政行为的实体合法性和合理性，因而法院一般不能对自由裁量权的使用是否适度与合理进行裁判；由于法官一般也不熟悉税收实体法律，特别是中国的税收立法层次低、绝大部分税收法律、法规和规章是由税务局自己制定（业内称为“部门立法”）、大量的执法依据是没有法律效力的内部红头文件（现改为“公告”），而法律又明确排除了法院审查抽象行政行为的权力[1]（2015年5月1日《行政诉讼法》修订后取消了“具体行政行为”受案条件审查限制，并允许对规章以下规范性文件提起附带司法审查），因而基层法院在实体法方面也基本上没有审查能力，也没有权力纠正行政机关滥发红头文件侵犯纳税人权利的违法行为。也就是说，中国的税务机关实际上是集税收立法、执法与实体司法于一身的[2]。法院的审查主要的是程序合法性的审查。目前国内已有的税务行政诉讼案件，45%税务机关败诉，而败诉案件中，70%以上的判决理由是程序违法。

因此，税务机关忌惮法院监督的，更多是在程序方面。纳税人在实体法方面不可过多寄希望于司法监督（1990-2012年全国法院受理行政诉讼案件年均仅8万余件，胜诉率不足10%。讽刺的是每年信访上访案件却高达400万件）。中国税收法治化的最大障碍，还是税收立法的法治化。这还需要一段漫长的历史过程。

企业提起税务行政诉讼，需要具有精通税收实体法、行政诉讼程序法的专业技能。但是由于中国法治化的历史不久，在司法附庸化环境下的税务律师队伍从未成熟，精通行政诉讼实践和税法的律师更加稀少。

注解：

《行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提出的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”，而《行政诉讼法解释》又规定：“具有普遍约束力的决定、命令，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。”从而将行政机关的一切抽象行政行为（乱发红头文件）排除在司法监督之外。由于我国司法独立性的欠缺，法律违宪、国务院法规违法、部门文件违规、红头文件违章等现象均不能通过司法审查途径纠正。

注解：

2009年6月26日最高人民法院发布《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》（法发【2009】38号）要求法院“要坚持法制的原则性和灵活性相结合，法律标准与政策考量相结合。”试图调和行政机关红头文件违反法律的矛盾，其实际结果则是“政策太灵活，法治无原则”。

选自《零售企业税务总监(2016)》第10.5.5节。

※吴克红评

据传，最高法院院长近日拔剑要砍“司法独立”，说它就是“否定中国共产党的领导”，不知此传闻的真假。

烟台公安派驻国地税联络机制办公室揭牌

此前有新闻称国家税务总局全面推行“公安局与税务局联络机制办公室”。警察与税务局“联合办案”、检察院在税务局设立检察室（上世纪80年代）是不是又要卷土重来？以后税务查案是不是也将在政法委领导下设立“税公法专案组”？

红土白山头，黄河也会向西流！……