谈征管法修订:税收管辖权(tax jurisdiction)

2017年2月27日，国务院办公厅发布《国务院2017年立法工作计划》，将税收征收管理法（修订）（税务总局、财政部起草）列为“全面深化改革急需的项目”第一项，可见，新征管法修订的立法地位非常之高，对全面深化改革的意义之大。

自2013年，税研开始关注新征管法修订工作进展，学习修订中的相关法律问题，略有收获，通过这一专题将一些心得体会分享给大家，可能有助于大家认识、学习新征管法中的一些内容。由于学识、经历有限，不当之处，请大家批评指正。

税收管辖权（tax jurisdiction）

税研将税收管辖权作为第一个讨论的税法问题，理由是任何一个程序法都无法回避管辖权问题，不论是民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法，不论是国内外立法、司法、执法程序都是如此。征管法作为目前我国税收立法领域的主要程序法，修订中明确税收管辖权以及争议的处理程序是非常有必要的，而目前征管法中仍是空白。

1、税收管辖权遇到新挑战。一般意义上，我们将税收管辖权作为一个国际税收的法律问题来研究和讨论，在税收实务中，也将其作为国际税收的工作范畴或事项之一来对待和分工。税研认为，从国际法的角度而言，管辖权是国家主权的一个重要方面，它是指行使独立主权的国家，对其国境领域内的一切人、财、物和行为均享有行使法律的权利。当前，我国的税收管辖权在经济全球化、互联网经济等新形势下遇到不小挑战，在实施具体税收执法中存在一些困难。郝昭成会长在第七届“经济社会与税收制度发展”上指出，现行国际税收规则强调生产地为主要所得来源地的原则，但互联网颠覆式地改变了企业集团的运营方式，生产活动和消费行为不受地理国界限制，分布更为分散，价值形成的所在地也更加难以确定。为此，税收管辖权要兼顾生产地和消费地。OECD 《国际增值税（货劳税）指南（2014）》中就明确了消费地征税的原则，并作为BEPS 数字经济行动计划解决增值税征税问题的框架。此外，税收管辖权原则主要是属人原则、属地原则，而在经济全球化浪潮的推动下，属人+ 属地原则受到越来越多的重视。

2、国内税收管辖要给予更多重视。除了国际税收领域的税收管辖权问题，域内各级税务机关之间的税收管辖也是需要重视的重要问题之一，各国税收程序法也有相应的规定。税收管辖是税务系统内部上下级税务机关之间，不同地区的同级税务机关之间，同一地区国税、地税税务机关之间对纳税人、扣缴义务人进行税务管理的职责分工和管理权限划分。在实际工作中，税收管辖权异议或争议经常发生。税收管辖权异议或争议的发生，不仅影响到税收管理的效率，而且可能会侵害到纳税人的合法权益，还有损税务机关的形象。例如，有的纳税人的登记注册地、总部机构所在地、实际经营地不在同一地区，对于这种情况，纳税人是归登记注册地税务机关管辖，或是总部机构所在地税务机关管辖，还是由实际经营地税务机关管辖，《税收征管法》对此没有明确的规定。同时，在一个地域内存在两套税务机关，应由哪级哪套税务机关管辖，也常有争议。

3、税收管辖需要制定专门制度或办法。通过上文分析，我们可以清楚认识到，税收管辖问题不但非常重要，而且实践中十分复杂。从制度层面，税收管辖权问题涉及到地域管辖、级别管辖、管辖权争议解决等程序问题，在税务事项上涉及国际税收管辖权确定原则、电子商务税收管辖等具体问题。税研认为，新征管法在修订时必须考虑上述问题的解决方案，或明确规定，或在制定原则的基础上授权主管部门另行制定办法。

4、为税收征管体制改革打下税收管辖基础。税研认为，新征管法修订在税收管辖上一定会有所突破，尤其对税务稽查等率先实施跨区域设置机构、履行具体职能部门的管辖权问题加以明确，同时，与之相关的税收执法主体等法律规定也会有所变化，进而为将来更大规模的税收征管体制改革打下坚实的法律基础。