税研锐思:综合性税收风险管理非完整性研究—模式

综合性税收风险管理非完整性研究

Non-integrity research Of prehensive Tax Risk Management(CTRM)

五、税收风险管理的模式问题

税收风险管理的模式包括两个层面：一是税务风险管理过程——机制问题；二是包括组织机构和运作方式在内的管理结构——体制问题。我们在研究建立税收风险管理的相关问题时，机制和体制问题几乎是所有精力和资源的集中点，也是最大的难点。

税收风险管理的过程，在OECD和欧盟的指导性文件中得到十分透彻和详尽的研究和说明，而且观点趋于一致。OECD2004年指导性文件指出，遵从风险管理是一个结构化的过程，包括对税收遵从风险做系统性的识别、评估、排序和应对。和一般的风险管理一样，它是一个循环反复的过程，其中包含明确的步骤，从而为改进决策提供依据。

在一个资源有限的工作环境中，按以上过程框架开展工作，有几个方面的好处：一是迅速对环境变化做出响应；二是确保对优先实施风险应对策略，并确保这些策略成功的可能性很大；三是实现干预措施的作用；四是实现税务部门的工作意图（以税法为依据，实现最优化的税收征管，并保持公众对税收体系的信任）。

欧盟也将风险管理过程看作是一个连续环节。

通过研究，我们发现OECD和欧盟的风险管理过程大致相同。

第一，十分重视环境或背景的研究。从很实际的意义上来说，了解税收管理所处的环境，使税务部门得以估量其影响力所能波及的范围，从而明确税收风险管理的界限，也就是说，哪些成为税收管理的风险、哪些不是税收管理的风险，哪些在税收管理的影响范围之内，哪些已经超出了税收管理的影响范围。在研究具体的税收风险时，我们需要暂时性的将环境当作固定不变的参数，而一旦开始运行税收风险管理过程时，又必须在动态的环境中不断评价该机制的状态。欧盟除了强调背景外，更突出了目标的重要性，并将其作为背景和机制的链接体。这在应用层面是十分重要的，我们必须认真研究各个事项的目标，才能具体实现对风险的识别，更能够将风险与环境联系起来。

第二，整个税收风险过程都包括了四个阶段。通过研究，我们发现实际上整个风险管理就是四个阶段组成，识别组成“风险的来源”，评估、排序、分析组成“风险的认识”，应对组成“风险的处理”，评价组成“风险的再认识”。

“风险的来源”是税务部门从原始资料和数据中挑选出一个个具体的税收风险。原始资料和数据一般是指纳税人通过在办理各种申请事项时提交的各种涉税信息，并通过简单的逻辑关系在数据库中形成的数据表，也存在一些在税务核查或税务检查中依职权收集的涉税信息。税务部门在这一阶段的输出结果是：什么是风险？

“风险的认识”是运用税收政策、征管方法或是信息化手段、统计学技术对税务风险进行深度剖析，找出风险发生作用的因素和相互联系，得到风险排序表和提炼一般性规律，最终形成税收风险知识。根据频率、概率、影响程度以及A风险与B风险的关联度等因素形成某类税务风险的排序表。税务部门在这一阶段的输出结果是：为何有风险？形成对税务风险的初步认识。

“风险的处理”采取包括避免、减少、转移、保留等基本策略在内的解决税收风险的过程。该环节和前两道环节存在着辩证关系。前两道环节是风险管理的前提，该环节是风险管理的结果，后者是核心，前者是辅助。如果我们发现一个现存的风险管理无法应对，那么必然是“风险的来源”和“风险的认识”出了问题，必须重新审视——评价的一部分内容——找出新的风险点。避免是指改变风险因素，使风险不再出现。减少是指降低风险因素的频率、概率和影响程度。转移是指将税收风险转嫁给其他主体。保留是指存在暂时无法处理的风险，等待时机。毫无疑问，一个税务部门一旦实施了税收风险管理，那么这四个方法是几乎所有税务干部必须去思考和回答的。避免是最佳方法；减少是最多的方法；转移是基于法律的手段，比如银行为纳税人提供税款入库的担保；保留是时机不成熟时的选择，但也必须做好应急方案。税务部门在这一阶段的输出结果是：风险是否解决？

“风险的再认识”是指通过对前道所有环节的审视，重新得到税收风险的知识。这个阶段将完成的任务包括“风险的来源”是否准确，“风险的认识”是否正确，“风险的处理”是否适当。同时，它还将在风险的处理过程中寻找到新的目标，从而最终完成整个税收风险管理的循环。税务部门在这一阶段的输出结果是：风险管理的效果如何？

我们根据以上论述，制作了新的税收风险管理机制图。

相对于税收风险管理的过程的趋同性，税收风险管理体制则表现出一定的差异性，原因在于各个国家政府及税务部门的组织机构和运作方式大不相同。我们先介绍几个税收风险管理的典型体制。

1.瑞典税收风险管理体制。

瑞典的税收风险管理工作是由中央一级来协调，但是，所有各级都参与。第一，在中央和区域一级都有一些分析和选择的小组。负责风险识别和风险分析。小组成员由专家组成。但是，这种专家小组不负责评估和排序。第二，设置一个风险管理参考组，由地方和中央共同代表组成。这个小组负责风险的评估和排序，并将建议传递给管理部门。第三，管理部门收到风险管理参考组的意见书，做出决策，完成风险管理计划书。第四，风险管理参考组根据险管理计划书选择具体适用于审计或者其他方法的对象，并分配到各地进行应对。

2.荷兰税收风险管理体制。

荷兰税收和海关管理署内设有专门的风险管理组织，并在13个区域税务机关中设有机构。荷兰从两个方面进行风险管理。一是从上而下的方法来降低财务风险（财务帐簿记录和保存等的风险）；二是从下而上的方法来降低实质风险（纳税人的实际经营活动）。中央负责掌握和自动处理电子纳税申报表，并在选择规则的基础上识别税收风险，各区域税务机关根据现有的能力设置风险参数来应对风险。实质风险由仅由区域税务机关负责识别，并采用项目管理的方法来处理税收风险。

3.波兰税收风险管理体制。

波兰的税收风险管理分为国家、区域和地方三个层次。在国家一级有财政部长（MOF）主管；在区域一级，由税务局局长（TC）主管；在地方一级 由税务机关（TO）和重点纳税人办公室（LTO）负责。第一步，由TO和LTO的联络人将收集的税收风险信息传递给TC；第二步，TC编制高风险等级地区及采取行动的初步建议；第三步，MOF收集来自16个地区的TC的建议，并进行比较、融合从而界定风险地区的描述。第四步，财政部参考不同学科的专家小组的意见，深入分析、评估、排序所有地区的税收风险。第五步，反馈给TC，由他们最终决定是否采纳财政部的税收风险排序建议，并提出解决方法。

4.意大利税收风险管理体制。

意大利风险管理组织机构的中央理事会是收入机构的纳税评估处。该处有三个理事会分别是分析和研究部、控制策略部、大型纳税人部。分析和研究部主要职责是分析不遵从行为、在具体部门执行调查方法，在数据库内部和外部搜索有关资料。控制策略部主要职责是规划调查工作、调度年度计划的控制、选择涉嫌逃税的纳税人、协调控制。大型纳税人部主要负责对跨国集团和转移定价、兼并、分立以及资产捐赠和股份交换进行年度控制。

通过研究，我们可以提出以下关于国外税收风险管理体制的结论：第一，中央一级就有具体负责税收风险管理的机构和组织，并承担的相应的具体职责，既是指挥者，也是执行者。第二，中央与地方建立起一种紧密的联系制度，这种联系建立在税收风险管理的机制上，不论是自上而下，还是自下而上。第三，在税收风险管理中，专家小组普遍存在，由中央和地方的各个部门组成，承担着风险识别、分析、排序等任务，为决策做参考。

5、国内现有的税收风险管理体制

国内税收风险管理处于起步阶段，因此，对于税收风险管理体制的研究也相对较少。江苏国税系统研究、实施风险管理是比较领先的，尤其自制定出台了《江苏省国税局2009年税收风险管理重点工作规划》，标志着全省国税系统开始全面贯彻税收风险管理。其中淮安市国家税务局自2006年就开始研究和构建税收风险管理架构，相对比较成熟。淮安市局、县局都成立了税收风险管理委员会，对全系统风险管理工作进行组织、指导、督促检查。市局计统处下设风险管理科，负责风险识别、评定，建立税收风险特征指标库和方法体系（建立包括完整性、逻辑性、波动性、配比性、类比性、参照性等分析方法和数据模型）。征管处负责税收风险等级的划分，根据风险因子（概率和强度）、规模和时间三个维度，将纳税人风险度划分为一至五级。其他各部门按照风险分级实施应对。其中，一级风险的纳税人免于检查，二级风险的纳税人有选择的检查，三级风险的纳税人定期检查，对四级以上风险的纳税人市、县税收风险管理委员会有选择的直接介入进行分析和应对，四级风险的纳税人日常检查，五级风险的纳税人进行稽查。可以说，在风险管理的体制和机制上，淮安市国家税务局都做出了很多有益的尝试。

[1]资料来源：《OECD2004年指导性文件》。

[2]资料来源：《欧盟税收风险管理指导意见》。