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尘埃落定:国地税合并|税务机构改革极简史

一叶税舟 / 2018-03-18
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  • 国地税合并
  • 税务杂谈
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  • 声明:本文由会说作者撰写,观点仅代表个人,不代表中国会计视野。文中部分图片来自于网络,感谢原作者。
    在这个税务历史上的重大变化之际,笔者收集了一些税务机构沿革的资料,结合自身经历,写一点东西,也算是留个纪念。

    改革开放之后,我国的税务机构经历了税务一家,到国地税分设,再到国地税合作的过程,至2018年3月17日上午,在第十三届全国人民代表大会第一次会议上通过的《国务院机构改革方案》中明确国地税进行合并。在这个税务历史上的重大变化之际,笔者收集了一些税务机构沿革的资料,结合自身经历,写一点东西,也算是留个纪念。

    一、分税制之前——天下税务是一家

    我国现行的税收基本制度是在中共十一届三中全会以后逐步恢复和发展起来。这一时期,中央与企业和地方的财政关系主要是两个包干体制:一是企业承包制,国家与企业的分配关系改革;二是财政包干制,中央与地方的分配关系改革。因此,中央与地方财政关系上,基本上实行的是地方向中央上缴的办法。

    1978年4月8日至27日,财政部北京召开全国税务工作会议,为税收恢复名誉,名称财政部税务总局。同年6月9日,财政部发出《关于税务部门恢复事业编制及其经费管理的通知》,决定税务部门仍恢复事业编制并制定经费管理办法。事业编制人员包括:省辖市、县(市)税务局、市属税务分局和税务所的国家正式干部和职工;财税机构未分设的地区,担负税收工作的人员列入事业编制。

    1982年4月30日,国务院批转《财政部关于加强省、自治区税务局机构的报告》,同意省、自治区税务局的机构升半格;局内可以设处的建制;局有权单独发布或同其他部门联合发布有关税收的文件;局长由副厅长级干部担任。

    1988年5月3日,国务院机构改革,将财政部税务总局升格为国家税务局(副部级机构,由财政部归口管理),任命金鑫为国家税务局局长。

    当时,我国只有一套税务机构,中央税收主要靠地方税务局(实际名称是税务局,当时没有地方税务局的名称)征收。在机构上有地方性差异,有的地方是财政税务局,有的地方后期分设为财政局和税务局,分设的地方多数也是“一套班子、两套牌子”,即事实上的不分设。在此机构设置和财政体制下,中央收入很大程度上依靠地方税务局,而税务局与地方政府和财政紧密度高,故中央财政组织收入的主动权相对不足。数据显示,中央财政收入占全国财政收入的比重,从1984年的40.5%一路下滑至1993年的22.0%,中央财政的收支甚至需要依靠地方财政的收入上解才能平衡。

    二、分税制实施——国地税兄弟分家

    为了改变这一局面,对财税体制问题进行了调研。1993年4 月22日,中央政治局常委会专门听取了财政部部长和国家税务局局长关于财税体制改革的汇报。之后,领导同志听取专题汇报后,目前指出:现在这种包干体制是一种不适应市场经济的落后体制,财税体制已经到了非改不可的地步。

    1993年10月17日,国家体改委宏观司向国务院提交了“关于财税体制改革方案的补充意见和加强操作方案准备工作”的建议报告。报告中明确提出,“此番财税体制改革通过设立中央和地方两套税务机构,中央和地方政府各自保持稳定的税基,防止互相交叉和侵蚀,改变中央向地方要钱的被动局面。”

    1994年实施的分税制,包括两大内容:

    一是“分税”确定收入分成。具体就是按税种划分各自的财政收入范围,将全部税收划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税,分别进行收入划分,不包干。当时,根据《财政部关于实行“分税制”财政体制试点办法》(财地[1992]63号),分税制体制将各种收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入。 

    中央地方收入划分

    中央地方收入划分

    从中可以看出,分税制确定增值税中央和地方按75:25分成,使得第一大税种的收入变成中央收入占三成。分税制直接改变了财政收入结构,中央财政逐步掌握了主动权。后又逐步进行了调整,比如,从2002年1月1日起,打破按隶属关系和税目划分所得税收入的办法,实施所得税收入分享改革,把企业所得税个人所得税变成了共享税。对2002年的所得税增量,中央和地方各分享50%;对2003年以后的增量,中央分享60%,地方分享40%,等等。

    二是“分机构”建立保障分税制落实到位的机构体系。具体就是将过去的税务局分设为国家税务局和地方税务局两套税务机构,分别负责征收中央收入和地方收入,建立了相对独立的地方财税工作体系。1993年4月19日,国务院机构改革,将国家税务局更名为国家税务总局,并升格为国务院直属机构。12月9日,国务院办公厅转发国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见的通知,明确实施国地税体系。12月20日,国务院发出通知,将国家税务总局的机构规格由副部级调整为正部级。

    1994年7月1日,国家税务局和地方税务局正式分设。但是,地方之间存在一定差异。根据笔者了解,以江浙沪三省市为例,江苏省是财政、国税、地税彻底分设,人财物三线运行,国税垂直管理。浙江省至1997年国地税机构进一步分设后,财政和地税合署办公,内部分工;国税分设、垂直管理。上海市于2009年财政分设、独立运行;国税与地税虽然机构分设,但人财物统一,仅公章分开使用,属于国税事项的加盖国税公章,属于地税事项的加盖地税公章。

    国家税务局系统实行垂直管理,保障了中央税收收入,由地方征收上缴变成征收后向地方分成,主动权不言而喻。

    三、营改增推行——税务机构维持不变

    营改增是从2012年开始在上海试点之后,逐步从试点范围和行业逐步扩大,直到2016年5月1日开始全面推开。营改增不仅实现了增值税的全覆盖,优化了税制结构,同时也使得该部分税收收入很自然地由地方税务局征收改为国家税务局征收,再根据分成比例结算给地方财政。

    营改增虽然是税收领的一次重大改革,历时时间较长,但是没有涉及国地税机构和人员的变动。通过营改增,使得国地税合作融合度提高。

    四、国地税合并——合力开创新时代

    2018年3月13日,十三届全国人大一次会议提议的《国务院机构改革方案》其中明确:“(十一)改革国税地税征管体制。将省级和省级以下国税地税机构合并,具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后,实行以国家税务总局为主与省(区、市)人民政府双重领导管理体制”。3月17日经审议后表决,顺利通过,将正式实施。

    笔者思考,非税收入也由合并后的税务机关征管,具体会包括哪些范围?现有国税征收的有文化事业建设费和废弃电器电子产品处理基金,地税征收的则比较多,是否仅包括现有全国统一规定由地税征收的税费,还是会扩大范围?比如社保、工会经费等代征项目。税收法定已经是必然的事,立法进程将加快,税种体系是否会进行重构?各税种是否依然与财政相协调,区分中央税收与地方性税收?这些拭目以待。无论如何,

    作为一个地域大国,自然有许多复杂的事情,营造税收营商环境有许多事要做,作为执行者,期待顶层设计方案的出台,做好事,履好职。

    作为一名税务人,面对合并,不用开心,不用揪心,需要明白,始终做的是税收工作,依然是那熟悉的面孔,只是需要学习的将更多,但税收政策时常变化,学习本身就是一种永恒。

    一叶税舟

    作者
    • 一叶税舟 叶全华:长期专注于增值税、所得税税收实务并深刻思考的人
      微信公众号:一叶税舟
      微博:一叶税舟
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