《多边税收征管互助公约》来临:应对需要更广阔的视野

引言

2016年2月26日-27日，G20财长和央行行长会议在上海举行。其呼吁所有金融中心和税收管辖区在2017年或2018年底前落实自动情报交换全球标准，并号召所有国家加入《多边税收征管互助公约》。《公约》于2016年2月1日起对中国生效，从2017年1月1日起实施。

正文

《公约》开创了一个前所未有的国际税收征管秩序，其特点是跨国界、涵盖多种税种的情报交换和多样化的征管合作。这一影响是深远的：银行等金融机构进入国际税收征管之网络，跨境税务情报的大量交换也带来纳税人权利保护的重大问题，而跨境税收征管会带来相应的国际司法合作问题。这都使得《公约》的影响远远超出了纯粹的税务范围，我们在应对时需要一个更广阔的视野。

四个层面应对

法律法规

《公约》作为我国签署的国际条约，其效力优于国内法。但是，由于《公约》规定的只是一个法律框架，还需要通过国内法来作出实施。

《公约》涵盖关税以外与所有税种征管相关的国际情报交换、税款征缴和文书传递，属于税收征收管理的基本制度。根据《中华人民共和国立法法》，税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能通过法律来规定，即通过全国人大及其常委会颁布法律。在落实《公约》时，需要通过国内法，比如《税收征管法》等与《公约》衔接。在具体内容上，需要规定金融机构等有向税务机关提供所需要信息的义务，包括有关的账户信息等。另外，相关的配套规定需要对信息提供的流程和保密措施等作出规定。

我国在这方面已有一些具体规定，比如《国际税收情报交换工作规程》（国税发〔2006〕70号）等，但是，这些规定已经严重滞后于国际税务的发展。另外，该规定仅仅是一个税务规范性文件，需要提升其法律层级效力以应对多边自动情报交换带来的广泛挑战。

纳税人权利保护变得尤其重要。《公约》规定，缔约方应对纳税人信息采取严格的保密措施，且仅用于税收征管目的。由于与纳税人相关的税收情报信息，包括个人账户信息等被提供给其他国家，纳税人的知情权、信息保护权、正当程序、反歧视和不受双重征税等权利需要得到全面的保护。另外，根据《公约》的规定，我国在收到税收情报时，不仅受制于我国法律对于信息保密和保护的规定，同时还受税收情报提供方国家国内法的制约。

税务机关

《公约》是G20的一个雄心勃勃的计划，它要实现的是多税种、多国家和多措施的全方位覆盖。我国税务机关很快就要面临如何处理获得的大量税收情报信息的问题。这要求税务机关建立搜集（为缔约对方提供）和处理（作为信息获得方）税收情报信息的团队，并对其人员进行相关的专业和技术培训。制度化、专业化、国际化和信息化是其中的核心要求。近几年，我国税务机关在处理申请税收协定待遇等国际税务问题和反避税方面已经积累了相当多经验，可将这些经验与落实《公约》而进行的情报交换相结合。

金融机构

随着《公约》的到来，银行等金融机构需要向税务机关传递银行账户信息，因此为国际税收征管合作之网络所覆盖。由于我国金融机构受中国人民银行、银监会和保监会的监管，“一行两会”需要审视现行的监管规定，为金融机构开展信息传递提供操作指南。在这方面，满足法律要求的保密性和确保信息安全是核心。金融机构需要对《公约》的执行对其带来的影响进行评估，并进行尽职调查、信息搜集和情报交换的能力建设。

纳税人

税务遵从将成为纳税人不得已的选择，尤其是拥有海外资产的高净值人士将不得不考虑其税务遵从的问题。而传统上依赖于离岸公司、信托、基金等而游离于税务监管之外的纳税人到了该清醒的时候。同时，《公约》的执行将倒逼纳税人尤其是高净值人士审视目前的财富架构。意图绕开《公约》和税收情报交换网络的纳税人会发现路越走越窄。个人财富将会在阳光下重组，也会带来个人境外财富架构筹划的契机。

两个重要问题

与税收协定的关系

税务机关如何处理《公约》和已经签署的避免双重征税的协定之间的关系？我国已经签署了上百个避免双重征税的协定，这些协定中一般都有情报交换的条款。笔者认为，《公约》是关于税收互助领域之特别法和后法，税收协定中的情报交换条款是一般法和先法。根据“特别法优于一般法”和“后法优于先法”的原则，《公约》优先使用。这同时意味着，现有的税收协定中的情报交换条款无需特别修改。

如何处理纳税人历史问题

税务机关在处理获得的大量税务情报信息时，必然要面对的问题是如何处理纳税人历史上对相关所得未纳税的问题。根据我国法律规定，隐匿所得未纳税申报可能会带来行政处罚和刑事责任。法律和政府的公信力以及税务机关增加财政收入的职责都决定了对于历史未纳税问题不会漠然视之。但是，纳税人的境内外未申报收入更是一个世界性的历史问题，而不仅仅是我国的问题。

OECD给出的核心解决方案之一就是税务主动申报制度（voluntary tax disclosure）。OECD经过十几年的研究，总结道：“税务主动申报制度是广泛意义上的税务遵从策略的有机组成部分，应被税务机关和政府作为鼓励纳税人履行其职责的多种遵从方案的一部分”。为解决未申报收入的历史遗留问题而进行一次性的短期税务主动申报，是诸多国家的先行经验，比如，英国、澳大利亚、德国、俄罗斯等国家已实施了税务主动申报制度。其共同特点是国家立法机关明确免除纳税人与隐匿情报交换所涉及的未申报收入相关的刑事处罚，因此纳税人无后顾之忧。另外，税务主动申报制度也是某些发达国家与其他国家包括我国开展情报交换的前提条件之一。