《税收征管法》要改名么?

本文发表于1月6日《中国税务报》B3税务研究版，标题为《修订税法 理念要新》。最初是去年初准备整理《税收征管法》修订思路时写的一篇小文，着重谈征管法名称反映的理念，就此还与熊伟教授探讨究竟什么名合适。当然，据了解立法部门对法律更名非常慎重，但我还是愿意把这篇小文抛出来，供有兴趣的朋友参酌！

《税收征管法》要改名么？

——从法律名称谈修法理念及其他

税收征管法在法律名称上只强调征收，有忽略缴纳、确认等内容之嫌。应借鉴国际普遍经验，依据国家对税收事务管理的定位，加以修改。

税收征管法不仅是国家对税收征收的管理之法，也是国家对税收事务的管理之法，即税收征管法不是税务机关对纳税人或税收事务的管理之法。

对税收事务的管理一般包括对税收立法，纳税人的税法遵从、税务机关的税收行政、相关主体的税收协助，税收司法，对上述事务中的法律主体，特别是专门法律主体（如税务机关、纳税人、税务专业服务人）的管理。

因此，笔者认为，税收征管法的法律名称仅强调“征收管理”有失偏颇，建议加以修改。

为什么不能只突出“征收”？因为征收只是税收程序的诸多环节之一，而且将不再是最主要的环节。现在包括中国在内的世界各国的税收管理，都是以纳税人自行申报缴纳作为确定纳税义务的法律基础，税务机关的重心落在风险分析基础上的检查或审计，将抽象的纳税义务变为具体确定的纳税义务（类似于税收征管法修订草案第六章税额确认），然后进行征收（类似于税收征管法修订草案第七章税款追征）。法律名称中只强调征收，有忽略了缴纳、确认等内容之嫌。

单纯强调“征收”或“管理”，已是过时甚至错误的理念。目前税收征管法的征收管理概念，是在1994年税制改革前逐渐形成的，那时中国尚未确立自行申报制度，税制也比较简单，税务机关为纳税人做纳税鉴定，主要工作是催缴和征收。那时普遍的理念是政府管理企业，税务机关也是管理纳税人的。从某种角度来说，这是把用于一个单位、组织内部的管理概念错用在了行政领域。

基于上述分析，笔者认为，应修正仅强调征收这一不准确且体现过时理念的概念，同时借鉴国际普遍经验，依据国家对税收事务管理的定位，将税收征管法的法律名称改为《中华人民共和国税收管理法》。

从税收征管法修订草案的情况看，有三个方面还须完善。

一要更好地体现税收管理规律。比如，纳税义务的确定性问题，是现代税收体系的核心议题，解决这道难题除了实体法的完善以外，还须贯彻现代程序法理念，即通过法律给出确定性问题的披露、互动、选择、决定通道，从而提升税法的确定性。目前税收征管法修订草案与此相关的仅有少数条款（如预先裁定），远远不能支撑这一立法目标。再如，税务机关内部主要的权力分离制约架构问题，是十几年来税收征管改革的重要方向之一，在现行税收征管法中还有一条（第十一条），本应继续修改完善，在修订草案中却完全取消了。如此等等，都是未能充分体现税收管理规律的表现，建议引起重视。

二要更好地保障税制改革落实。比如，从程序上保障中央提出的税负总体不变的要求，在修订草案中缺乏制度安排。本法规范税收立法行为，应当对税收立法的特殊性要求作出规定，以使改革精神得到落实。

三要进一步提高税收立法技术。比如，修订草案第一百三十三条税务代理人的法律概念产生于20年前，与形势的发展大不相符，致使涉税鉴证、申报审核等许多业务无法纳入监管，难以实施处罚。需要对这种有缺陷的法律概念和法条加以修改。从立法技术角度看，应当首先明确纳税人有取得专业服务机构帮助纳税的权利，然后从税收立法（参与立法）、申报缴纳与行政程序（税务规划、税务咨询、代理办税、申报审核、风险管控、提交鉴证）、法律责任、争议救济（代理税务复议、代理行政诉讼）等方面，明确纳税人权利如何体现。