关于税务机关“高开低征”虚开增票如何定罪的往事

在我国增值税实施初期，为保证国家税源，曾对某些增值税纳税人实行代管监开管理，客观导致某些税务机关为了增加税源，利用税务管理上的便利，进行“高开低征”的行为。

有意思的是，最高人民检察院和最高人民法院都对税务机关及其工作人员实施的“高开低征”行为如何定性作出批复，但却得出完全不同的结论：

最高人民法院关于对《审计署关于咨询虚开增值税专用发票罪问题的函》的复函（法函[2001]66号　2001年10月17日）中指出地方税务机关实施“高开低征”或者“开大征小”等违规开具增值税专用发票的行为，不属于刑法第二百零五条规定的虚开增值税专用发票的犯罪行为，造成国家税款重大损失的，对有关主管部门的国家机关工作人员，应当根据刑法有关渎职罪的规定追究刑事责任。

《最高人民检察院法律政策研究室关于税务机关工作人员通过企业以“高开低征”的方法代开增值税专用发票的行为如何适用法律问题的答复》（（高检研发[2004]6号　2004年3月17日）则认为税务机关及其工作人员将不具备条件的小规模纳税人虚报为一般纳税人，并让其采用“高开低征”的方法为他人代开增值税专用发票的行为，属于虚开增值税专用发票。对于造成国家税款损失，构成犯罪的，应当依照刑法第二百零五条的规定追究刑事责任。

不过，安徽省高级人民法院审理的一起税务机关及其工作人员因“高开低征”刑事案件，被选入最高人民法院刑事审判第一庭、第二庭编：《刑事审判参考》 2003年第2辑（总第31辑，案例第231号），在这份判决中，法院最终也是以虚开增值税专用发票定罪。

检察院以被告单位安徽省六安市西城税务分局犯虚开增值税专用发票罪，被告人吴、郭犯虚开增值税专用发票罪、受贿罪，被告人程等犯虚开增值税专用发票罪，向法院提起公诉。法院经审理查明：1994年11月，吴被任命为西城税务分局局长。1996年2月，被告人吴、纪为给本单位谋取不正当利益，与宋合谋，将宋任厂长的不符合申报条件的诸佛庵竹木综合厂虚报为一般纳税人。嗣后，西城税务分局利用诸佛庵竹木综合厂代管监开的增值税专用发票为辖区内其他小规模纳税人虚开增值税专用发票，按销资金额收取6%或3%的税款。宋在增值税专用发票上加盖本厂财务章，并协助支取税款。至2000年3月，西城税务分局以霍山县诸佛庵竹木综合厂名义，共为阎红宇等60余人虚开增值税专用发票302份，虚开税款数额1355332.55元，已抵扣1305814.26元，完税入库293988.39元。至本案侦查终结前，税务机关追缴税款39085.46元，造成国家税款损失972740.41元。

关于关于西城税务分局将不具备条件的小规模纳税人虚报为一般纳税人，在税收征管中为他人“高开低征”、“开大征小”的行为，如何定性，有两种不同意见。一种意见认为是税务机关滥用职权的渎职行为，宜以徇私舞弊不征、少征税款罪对税务机关的有关人员定罪量刑，另一种意见认为应以虚开增值税专用发票罪定罪量刑。法院判决采纳了第二种意见。

判决认为，从主观方面看，税务机关具有放任受票人利用虚开的增值税专用发票抵扣税款或者骗取税款的故意。作为负责税收征管的税务机关，对于“高开低征”、“开大征小”行为违反国家税收征管和发票管理制度，会导致受票人利用与真实的应税劳务、货物交易不符的增值税专用发票偷逃、骗取国家税款，毫无疑问是明知的，具备虚开增值税专用发票罪的主观特征。

从客观方面讲，税务机关实施了虚开增值税专用发票的行为。最高人民法院《关于适用（全国人民代表大会常务委员会关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定＞若干问题的解释》（以下简称《解释）)）主要实施了第1条第（l）项规定的为他人无货虚开增值税专用发票的行为和第1条第( 2）项规定为他人开具数量或金额不实的增值税专用发票的行为，具备构成虚开增值税专用发票罪的客观特征。

另外，税务机关“高开低征”、“开大征小”的行为，不仅危害国家税收征管和发票管理制度，同时也侵犯国家税务机关职务行为的正当性。这样，税务机关的这一行为同时触犯了《刑法》规定的拘私舞弊不征、少征税款罪和虚开增值税专用发票罪，应当择一法定刑较重的犯罪定罪处罚。虚开增值税专用发票行为，相对于税务机关工作人员拘私舞弊不征、少征税款行为，是刑法规定的处罚较重的犯罪。