税务机关自然人征管体制和能力建设水平深刻影响中国未来税改方向

最近很多人都在关心新个人所得税法专项附加扣除的减税效果，以及个税法实施条例修改的影响。但是，从这次个税改革衍生出来的一个更重要的问题是，我们各级税务机关是否真的已经做好了从“管企业”向“管个人”的习惯、能力和体制的改变，税务机关针对自然人征管体制和能力水平的高低，不仅决定了本次个人所得税税制改革的成败，而且也间接决定了中国未来税制改革的方向。

记得我02年才参加税务工作时，作为一名基层税收管理员，管理着大几十户企业的日常申报、税务检查、发票管理以及减免税等各项事宜，税收管理员就是企业的保姆，企业有任何税务问题都是找税管员。但是随着企业户数的日渐增加，管理变得日益力不从心。当年，很多税务局老同志经常在我们面前炫耀自己对其所管辖的企业如何了如指掌，但随着经济的发展，企业的增加，业务的复杂，你管理几百户甚至一千多户企业时，你根本无法对每个企业的情况清楚掌握，管理已经是疲于应付日常事务。当年，部分有远见的税务局领导已经在开始推行税务信息化，但是初期的税收信息化似乎只是把手工变成电脑，信息技术的局限导致信息孤岛普遍存在，我个人当时的感觉是，初期的税收信息化更多地只是把手工流程变为电脑流程，并没有提供税收管理的增量有用信息，因此大家有种感觉是信息化反而更加没有效率。到了08年左右，税收风险管理理念伴随着对税收征管体制改革的探索开始提出。其中税收征管体制改革中一个重要的内容就是如何改变税收管理员制度，从管“户”向管“事”转变，征、管、查三分离。从09年总局大企业司《大企业税收风险管理指引（试行）》的提出，一直到2015、16年，大家针对税务机关对企业的税收管理体制和能力的探索经历了各种尝试、质疑和探索。我记得当年在总局税务学院，总局领导多次在学院召开过针对税收风险管理的研讨会、培训会、OECD研讨班，听着国外税务局、OECD专家、跨国公司的人来谈税收风险管理的理念、方法、经验，我估计很多人还是有点蒙的。什么是风险、什么是风险管理、如何识别风险，理论一套一套，方法各式各样，但是，究竟什么是税收风险，如何识别税收风险，大家还是云里雾里。但是，直到总局金税三期全国上线，信息化孤岛一个一个打破，增值税发票电子底账库全国联网、工商税务信息实施交换，加之信息技术日新月异，大数据监控技术迅速运用到税务征管实践中，税收风险已经从一个符号、概念转变为真正切切的现实展现在大家面前。我在和税务一线朋友交流时，他们现在经常会兴奋地告诉我，比如近期金税三期又升级了，上线了一个叫“血缘管理查询”功能，把企业的关联关系、关联交易都展现出来了，我们坐在家里，结合增值税发票系统能发现很多以前无法发现的问题，实在太方便了。所以，此时怀疑税收风险管理理念的人，怀疑企业征管方式从管“户”向管“事（风险）”的人越来越少，税务局现在成立的风险管理局越来越知道应该做哪些事情了。因此，税务机关针对企业征管体制和能力的建设经过这十几年的探索，特别是借助近四、五年来IT新技术、大数据等在税收征管体系中的运用，税务机关针对企业的征管习惯、能力和水平已经发生了翻天覆地的变化。

这次《个人所得税法》的改革同样也是一个对中国未来税制改革方向影响深远的事件，综合所得征收方式的引入，专项附加扣除方法的引入，不仅是简单的一个减税，更关键的是，在这个基础上，税务机关是否真正做好了从管企业到管个人的习惯、体制和能力的准备，这不仅决定了本次个人所得税改革的成败，也是决定未来中国税改方向的重要因素。很多财税专家提出，中国的税收体制要从以间接税为主，转变为以直接税为主，适度降低增值税税率，进一步降低企业所得税税率的模式，这些改革都有赖于税务机关能否在个人所得税这最后一道防线上能建立起坚强的征管后盾，提高征管效率并有效防范偷漏税。如果税务机关对个人所得税的征管体制和能力完全合格了，就会为我国未来的税制改革留下更大的空间，更好地平衡好税收筹集财政收入和调节经济之间的关系，因为不管前端在增值税还是企业所得税减免的税收，都会通过实际财富效应的增加，在个人所得税环节以更加公平、更少干扰经济运行的方式征收回来，这个也是提升直接税比重的好处。

但是，从这次个税改革来看，我们似乎在针对自然人征管的习惯、体制、和能力上还没有完全做好。

从习惯上来看，我们还是更习惯去依赖企业，从扣缴义务人角度去管理个人所得税。比如，在个人所得税专项申报环节，我们还是盯着企业，督促企业要员工填报信息，对企业财务或人事进行各种提醒。在个税改革的初期，个人习惯还没有养成之前，这种措施是无可厚非的。但是，未来税务机关针对个人所得税的管理，应该更多地利用远程APP形式，直接和自然人打交道去管理。因此，我就提出过，专项附加扣除信息的采集方式，即使是企业协助采集，通过电子表格或企业代扣代缴客户端采集信息只是改革初期的过渡，未来一定要实现所有针对个人专项扣除的信息采集、信息变更以及每年的信息确认全部通过个人远程APP端实现，这个才是未来税务机关针对自然人管理的入口。永远想依赖扣缴义务人去进行个人所得税管理，不仅法律责任不清晰，职责不明确，既加重企业负担，也不利于未来税务机关针对自然人管理体制和能力的构建。

再比如，《个人所得税法实施条例》第二十九条规定：纳税人可以委托扣缴义务人或者其他单位和个人办理汇算清缴。我们认为，汇算清缴申报就应该是个人的义务。在新个税法下，目前信息系统已经能实现大部分个人收入信息全国联网，且信息技术已经能实现个人年度申报表的自动生成，则申报义务就应该由个人申报确认，或个人通过专门的税务代理人申报，以明确个人的申报法定义务。这样，对于个人海外收入、税务机关未掌握收入，个人不如实申报，就构成《征管法》规定的虚假纳税申报，可以追究对应的法律责任。否则，模模糊糊地仍然习惯于类似目前委托扣缴义务人的12万申报一样，责任不清，义务不明，后期个人纳税意识的培养，税务机关针对个人申报责任的管理和处罚都容易出现风险。同时，未来《征管法》修订为配套个税改革，应该建立税务代理人制度，将代理申报的资格做资质准入，一是提升税收管理水平，二也是明细申报法律责任。

其三，可以预见的是，个税征管未来的形势会逼着税务机关迅速提升个人所得税的征管能力，同时在内部构建新的针对自然人的税收征管体制。大数据、AI人工智能技术必然会迅速运用在未来的个人所得税征管实践中。由于技术上的后发优势，如果后期税务、金融、公安、财产信息系统全部联网，中国税务机关在个人所得税征管上的能力、水平和技术手段要远远领先于西方发达国家。比如，可以清晰预见的是，未来信息全部联网，税务机关能够构建针对每个人的税收风险画像，通过远程APP直接向个人推送税收风险，通过AI机器人直接和个人语音对话沟通，通过AI人工智能自动进行风险的筛选、识别、推送、沟通和消除，人工只是后面的辅助和决策。这里面很多技术在现在商业实践中都有所运用。

其四，个人所得税管理水平提高对整体税收征管能力的提升也有很大的帮助。后期，如果税务机关能和人民银行的大额交易系统联网，个人金融账户的明细交易信息都在税务机关大数据监控之下，则账外账、虚开发票的资金回流等都会由于税收监管的加强而无法进行。因此，个人所得税这一最后防线征管能力的提升实际会整体提高其他税种的税收管理水平，具有很大的协同作用。

其五，自然人管理体系对税务机关依法治税的意识和水平都提出了更高的要求。个人对公平、法治的要求远远比公司要高。我们在实践中发现，经常有一些个人就为了几块钱的事情，开展公益诉讼，不是为了钱，就是为了一个理。因此，针对自然人税收管理，对税务机关执法程序的规范性、税法运用的准确性、甚至是税法文件的合法性都提出了更高的要求，可以预见，随着税务机关针对个人税收征管能力的强化，个人和税务机关的税收争议和诉讼会大量增加，目前我们看到的部分税务干部习以为常的不规范的税收执法行为、态度、习惯都会受到自然人更多的挑战。个人认为，这对完善我国税收执法环境也有很大好处。有时候依法治税这件事，光是税务机关自己口头喊喊，自己内部评评，也不如用外力去推推，更有实际效果。