为什么建议废除《征管法》第88条的双重前置

2018年12月1日参加《第十五届中国财税法前沿问题高端论坛---大数据时代税收征管法修改之前瞻研讨会》，会上发表意见如下：

各位老师，下午好！

针对《征管法》的修改，我最想与大家讨论的是第88条的双重前置问题。这个双重前置，说好听点，叫阻碍或者剥夺了纳税人税收法律救济权的行使，说难听点，是摧毁民营企业甚至是社会主义市场经济的利剑。假如双重前置不废除，征管法的其他条款再怎么修改，都难以实现依法治税的目标。之所以这样认为，是基于以下几个原因：

首先，双重前置鼓励税务机关非法行政，而且非法行政的程度越严重，越能起到保护税务机关和税务人员的作用。假如税务机关谨慎、温和地执法，纳税人有能力在税务机关指定的时间范围内补缴税款、缴纳滞纳金或者提供相应担保，取得了行政复议以及行政诉讼的权利，则税务机关可能会给自己惹上一系列麻烦。而一旦税务机关做出的处理处罚决定非常离谱，程序严重违法，远远超出纳税人的承受范围，或者经过非法阻拦纳税人提供担保，使纳税人丧失行政复议和行政诉讼的权利，则税务机关就彻底安全了。比如宁夏一个企业并没有取得相关收入，不是该笔收入的纳税义务人，可是根据《征管法》第88条，不管企业是不是该笔收入的纳税义务人，只要税务机关认为他是纳税义务人，这个企业就必须先依据税务机关的处理决定缴纳税款、滞纳金才有权提起行政复议，所以，这个企业被迫到税务机关去提供担保。可税务人员要求担保人出具银行存款证明，要求担保人必须有逃税额及滞纳金两倍以上的银行存款才能作担保。实际上没有任何法律和文件有这样的要求，但税务人员通过这样的荒唐理由实现了自保，成功地使这个企业丧失了法律救济权。有人说，难道这些税务人员不怕将来被问责吗？不会的，税务人员说这些话的时候，企业并没有录音，没有证据去控告这些税务人员。至于那些离谱的处理处罚决定，要被问责的前提是这些离谱的处理处罚决定被认定为错误，企业一旦丧失法律救济权，这些处理处罚决定几乎就没有被认定为错误的可能。所以，税务人员要想不承担执法风险，最好的办法就是给纳税人一个离谱的补税额，利用第88条让纳税人无法出声。有些税务机关为做到万无一失，防止纳税人利用行政处罚决定书行使法律救济权，就只作处理决定，不作处罚决定。这样纳税人就彻底闭嘴了。

其次，双重前置成了个别地方政府治人的利器。原来地方政府主要利用虚假出资、抽逃出资等罪名抓老板， 公司法修改后，这个方法不行了。地方政府通过挖掘，发现了一个比虚假出资、抽逃出资更好的利器，那就是通过稽查企业税收行为来打击老板。怎么用的呢？举个例子，甘肃某地方政府把一个老板以行贿罪的名义抓起来关了几个月，没有得到行贿证据，于是就让税务机关查税。税务机关作出一个处理决定，认定老板逃税五千多万，为防止老板补缴税款，就把这个处理决定送到看守所，同时不让这个老板与律师见面，使得老板没有办法把这个处理决定告诉家人和企业其他负责人。发出处理决定书的第16天，税务机关就把这个案件以涉嫌逃税罪为名移送公安机关。

再次，双重前置让大部分律师措手不及，难以帮助到纳税人。由于长期以来税法不是法学专业的必修课程，绝大部分律师不懂税法，又由于《征管法》第88条，导致我国每年的税务行政案件不足千件，过少的税务案件很难培养出专业的税务律师，因此，绝大部分律师接到税务案件时就按一般行政案件处理，并不知道税务总局有一个《纳税担保试行办法》，规定不能用土地使用权作为抵押物。收到处理决定书后，往往让纳税人准备材料，拿土地使用权去做担保，因为只有土地使用权才足以担保大额税金。这样一来二去，就把时间给耽误了，直到税务机关说提供担保的时间已过，律师才吓得跳起来，律师为什么会受到惊吓呢？因为《行政复议法》和《税务行政复议规则》都规定，申请人提出行政复议的时间有60天，怎么才15天就丧失行政复议权了呢？因此，由于《征管法》第88条的双重前置，律师往往也难以帮助到纳税人。

《征管法》第88条规定的双重前置带来的不利，难以一言蔽之。从小处讲，使很多中小企业倒闭、投资者妻离子散、大批从业人员下岗、枯竭税源；从大处讲，使企业家人人自危，想方设法逃离中国，严重影响到社会主义市场经济的稳定发展。因此，双重前置一天不废除，依法治税就难以实现，企业家就难以安心经营。国务院和税务总局已经注意到企业家大量外逃的现象，所以税总发「2018」174号文第二十二条规定，要充分保障民营企业法律救济的权利。这是一个非常好的信号，原本以为双重前置的废止希望缈茫的我们又重新看到了希望。因此我倡议，作为从事税法研究的各位，尽量利用这个机会大力呼吁，以促使《征管法》第88条双重前置的废除。

谢谢大家！