设置首页 入收藏 English 可做什么 帮助 | XBRL中国 会计准则委员会

废除《征管法》第88条的可行性

廖仕梅 / 2018-11-26
文字 正常
  • 标签:
  • 征管法
  • 复议前置
  •  
  • 声明:本文由会说作者撰写,观点仅代表个人,不代表中国会计视野。文中部分图片来自于网络,感谢原作者。

    税收征收管理法》 第八十八条:纳税人扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时,必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保,然后可以依法申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院起诉。

    当事人对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法向人民法院起诉。

    当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的,作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施,或者申请人民法院强制执行。

    类似《税收征收管理法》第88条这样明着要求花钱买救济权的法律条文,古今中外罕见,该条如同系在纳税人脖子上的绳索,松紧都操控在税务机关手里,假如《征管法》第88条不能废除,纳税人权利将永远是一张空头支票,非但支票不能兑现,而且只要脑袋晃一晃,就要被脖子上的绳子勒得喘不上气来。那对于这样的恶法,能否被废除呢?

    一、废除前置条件符合《行政诉讼法》及《宪法》的立法精神

    2014年10月,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法受理的案件,做到有案必立,有诉必理,保障当事人诉权。”中共中央的精神被具体落实到《行政诉讼法》第49、51条,规定只要行政相对人与行政机关具体行政行为的厉害关系人有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实依据、案件属于人民法院的管辖范围,起诉到人民法院的,人民法院就要立案。废弃税务行政救济前置条件,使无力缴纳税款的纳税人也同样享有税收法律救济权,既符合《行政诉讼法》倡导的立案登记制,也将是《宪法》第三十三条规定的法律面前人人平等原则的具体落实。

    二、外税务行政救济无前置条件

    就目前查到的资料,未发现其他国家或地区纳税人因无力补缴税款而被剥夺法律救济权的情况。美国虽然规定纳税人向联邦地方法院或者联邦索赔法院提起返回请求诉讼前需要缴纳税款、利息、罚款,但是,这个规定并没有剥夺纳税人的法律救济权。一是纳税人没有缴纳税款,自然没有提请政府返回税款的理由;二是纳税人并不需要全额缴纳税款,根据税收可分割原则,联邦税可以被分割成很小的单位,纳税人支付很小单位的税就可以就退税提起诉讼;三是纳税人不愿或无力缴纳税款的,可以选择向税务法院起诉。

    中国台湾地区“宪法”第十六条规定,人民有请愿、诉愿及诉讼之权,同时在第二十三条规定,除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维护社会秩序,或增进公共利益所必要者外,不得以法律限制这些权利。因此,若限制纳税人寻求法律救济的权利,在台湾地区将会被判违“宪”。 

    法治国家纳税人的诉权不但不会因无钱缴纳税款而被剥夺,而且大部分国家及地区规定,在税务行政案件未处理完之前无需缴纳税款。加拿大,除非某些大公司,争议的税款在争议被最终解决之前不必先行缴纳。比利时、芬兰、日本荷兰、新西兰(争议税款的一半)、瑞士和美国在税务行政案件未决之前,都会自动中止缴付税款。澳大利亚奥地利丹麦法国德国、希腊、爱尔兰、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典英国,特定条件下可以中止缴纳税款。根据台湾地区《税捐稽征法》第39条第2项规定,纳税人对复查决定的应纳税额不服,提起诉愿时,只需要缴纳复查决定的一半应纳税额,或者经稽征机关核准提供相应担保,就可暂缓移送强制执行。

    三、无条件地赋予纳税人税务行政救济权有利于社会和谐

    在任何社会制度下,都不可避免地会产生各种纠纷,表1和表2就充分说明即使在高度民主、法制完善的美国、加拿大、日本,纳税人对税务机关仍然存在诸多不满。 因此,和谐社会、法治国家并不是指没有矛盾,也不是在产生矛盾后通过“维稳”的手段将矛盾强行压制,和谐社会、法治国家应该有一套公正的纠纷解决机制,使正义得到彰显。正如何兵教授所说,“一个社会的目标不应当是消灭纠纷,而应是减少纠纷尤其是恶性纠纷,而减少恶性纠纷的主要方法就是要建立一套有序的纠纷解决程序装置,防止纠纷扩大化、恶性化,从而实现一种长治久安的社会局面。”

    目前我国已基本上已建立了一套有序的纠纷解决机制,比如《税务行政复议规则》第八十六条规定,对于税务机关行使自由裁量权作出的具体行政行为,如行政处罚、核定税额、确定应税所得率等可以采用调解或者和解的方式结案。《行政诉讼法》第六十条也规定,行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。在目前税制不太完善,税务机关的自由裁量权过大的背景下,调解及和解方式对于化解征纳矛盾、和谐征纳关系有不可替代的作用。只要纳税人拥有税收法律救济权,案件能进入行政复议或者诉讼程序,和平解决税务行政争议的调解及和解机制将会在一定程度上促进征纳关系的和谐。

    四、税务行政案件即使增加也不值得担心

    一方面,纳税人通过行使税收法律救济权维护的不仅仅是自身的利益,更多的是通过权利的主张与行使维护税收法律秩序,迫使税务机关依法履行征管职责。而过多剥夺纳税人税收法律救济权只会放纵税务机关的违法行为,阻碍税收法定原则的实现。因此,为税收法治的早日实现应当鼓励纳税人积极行使税收法律救济权。

    另一方面,可以采用设立独立的税务行政复议机关与税务法院的方式处理税务行政案件。或许个别权力部门担心,一旦《征管法》第八十八条被废弃,税务行政复议、税务行政诉讼有可能出现井喷式增长,因此,《征管法》修改草案至今也没有抛弃税务行政救济前置条件。实际上,目前每年税务行政复议案件大概在600件左,税务行政诉讼案件400件左右。即使所有提起行政复议的案件直接诉至法院,也不过数百件,这个数量大概相当一个一法官一年的工作量。与美国、加拿大每年高达十万件以上的税务行政复议案件相比显得极少。因此,中国目前的主要任务应该不是如何通过减少税务行政诉讼减少法院的审判负担。而是应当学习澳大利亚的做法,建立独立的行政复议机关,或者学习美国、日本,设立独立于税务机关的税务行政复议机关。同时,借鉴美国、加拿大、德国的做法,设立专门的税务法院,提高审理机关的独立性与公正性,增强纳税人通过法律途径解决争议的信心,以行政复议、诉讼、调解、和解等多种方式化解纠纷。

    廖仕梅

    作者
    • 廖仕梅 北京一法律师事务所税法部主任、法律经济学博士、北京理工大学法学院硕士研究生导师、美国范德堡大学高级访问学者、北京市律师协会税法专业委员会委员。
    热门作者
    • 吾税老师 兼职培训师、总局大比武纳服类第一名
    • 丁坤 注册税务师,省企业所得税人才库、反避税人才库成员...
    • 范晓东 中欧商学院、高顿商学院讲师;财务第一教室高级讲师...
    • 尹成彦 原注册会计视野网创始成员、站长; 中国会计视野创...
    热门文章查看更多>
    视野官方微信公众号
    扫描二维码,订阅视野微信,
    每日获取最新会计资讯
    视野官方APP免费下载
    会计资讯、财经法规快查、
    会计视野论坛三大APP
    订阅视野周刊
    每周十分钟,尽知行业事
    立即订阅
    阅读平台上看视野
    网易云阅读
    鲜果 Zaker
    上海国家会计学院旗下更多网站:学院主页  上海国家会计学院远程教育网  亚太财经与发展学院
    联系电话:021-69768000-68069(内容)68246(合作/广告)68247(用户/社区)  工作时间:8:30-16:30  webmaster@esnai.com
    增值电信业务经营许可证:沪B2-20100028 沪ICP备05013522号

    沪公网安备 31011802001002号