2016,中国进入"全面减税"元年!

财税政策，历来是政府工作安排的头等大事。3月6日，李克强总理在"政府工作报告"中承诺：

积极的财政政策要加大力度。今年拟安排财政赤字2.18万亿元，比去年增加5600亿元，赤字率提高到3%。其中，中央财政赤字1.4万亿元，地方财政赤字7800亿元。安排地方专项债券4000亿元，继续发行地方政府置换债券。

而且，总理还特意对这一目标进行解释：

我国财政赤字率和政府负债率在世界主要经济体中相对较低，这样的安排是必要的、可行的，也是安全的。

事实上，虽然在2015年政府工作报告中预设的财政赤字率目标是2.3%，但实际上2015年的财政赤字率已达3.3%。这也是将2016年财政赤字率预设为3%"必要、可行、安全"的原因。

适度扩大财政赤字，主要用于减税降费，进一步减轻企业负担。今年将采取三项举措。

一是全面实施营改增，从5月1日起，将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围，确保所有行业税负只减不增。

二是取消违规设立的政府性基金，停征和归并一批政府性基金，扩大水利建设基金等免征范围。

三是将18项行政事业性收费的免征范围，从小微企业扩大到所有企业和个人。实施上述政策，今年将比改革前减轻企业和个人负担5000多亿元。同时，适当增加必要的财政支出和政府投资，加大对民生等薄弱环节的支持。创新财政支出方式，优化财政支出结构，该保的一定要保住，该减的一定要减下来。

不同于2015年财政政策中所说的"实行结构性减税和普遍性降费"，今年的政府工作安排首次承诺"确保所有行业税负只减不增"。马经济学家马光远将此举称为"有史以来最有诚意的减税计划"。

"3%"的财政赤字率意味着什么？

财政赤字，是财政支出大于财政收入的差额，用来反映一国政府的收支状况。财政赤字率是财政赤字占GDP的百分比。财政赤字的出现，可能是政府管理不当引起大量逃税或过分浪费，或者是为了刺激经济发展而有意降低税率或增加政府支出与投资。

政府财政赤字预算的提高，是积极财政政策的表现。而积极财政政策的着力点，从今年政府工作报告中可以看到，落在减税、减政府基金和行政事业收费。其中减税是大头。

去年11月，财政部副部长朱光耀曾在公开场合表示"3%的财政赤字率红线"，被外界解读为"预算财政扩张"，且对应的应是"减税减费贴息做劣后这些事"。

2016年1月底，财政部公布2015年实际收支口径财政赤字为2.36万亿元，约占同期GDP的3.5%。加之中央经济会议及财政部对"积极货币政策"的反复提及，多家分析师均预期2016年财政赤字率会达到3%甚至更高。

中国央行调查统计司司长盛松成此前撰文表示，未来一段时期，可将中国的财政赤字率提高到4%，甚至更高水平。而这并不会给中国政府带来较高的偿债风险；而且当前债券市场也为扩大政府债务创造有利条件。

"3%"的目标虽然较往年目标提高不少（2015年为2.4%；2014年为2.1%），但是相较于实际情况，并未超出预期。中国在刺激与改革之间努力地寻求平衡。

民生固收负责人李奇霖表示：财政赤字率提高到3%，是政府在经济下行的背景下采用的阶段性政策策略。在3%的财政赤字率下，政府财政将释放出数千亿赤字资金，用于支持2016年积极的财政政策中的减税降费和增支投资，从而在供给侧促进"去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板"的战略目标的实现。

"赤字换减税"的逻辑

《北京青年报》邢理建撰文表示：

以新动力替换旧动力，是经济摆脱失速危险的关键倚靠。力促新动力形成，政策扶持必不可少。去年3000亿元减税中，直接用于新动力培育生成的就达1400亿元。可问题是，新动力的生成也得遵循自身规律，需要时间作为积淀，拔苗助长注定事与愿违。要想早日让新动力站出来挑大梁，今年包括未来数年间，对其继续减税并扩大减税科目，仍是政府的刚性支出。不算细账只算大账，也不考虑今年是否会有其他事项需要"突发预算"予以应对，今年的综合减税额度至少要有5000亿元，才能大体将事情摆平。

税收继续做减法，开支继续做加法，是为积极财政政策。可若要大致填平加减造成的巨额缺口，使"加大积极财政政策实施力度"真正落地，继续扩大赤字财政规模成为不二选择。2012年至去年，财政预算赤字从年GDP的1.5%，一路扩大至2.3%，年均赤字率增幅只有0.2%。今年，财政预算赤字安排2.18万亿元，赤字率直接提升至3%，近乎一次性使用掉了前4年的累计提升额度，才换回新增5600亿元政府花钱额度。这笔收入，大体能抵消今年减税5000亿元的税收亏空，以确保扶持新动力成长和转型升级进程得以持续推进。

用"赤字换减税"，旨在为加快转型升级置换新空间，亦是守住"两条底线"的托底之战。一是确保年新增就业1000万人以上。按现有二产与三产占比及吸纳劳动力的能力，GDP每增1个百分点，可新增就业岗位约180万个，1000万个以上就业岗位所需要GDP增幅，必须达到6.5%左右才能实现彼此匹配。

二是确保2020年国民生产总值和居民收入同时实现翻番。按2010年不变价计算，无论是生产总值翻番，还是更实惠也更具指标价值的居民收入翻番，"十三五"期间，每年GDP实际增幅的下限即为6.5%，否则，十八大承诺的两个翻番将会落空。

全面减税的根本原因：中国宏观税负过高

经济学家马光远表示：不同于过去多年的"结构性减税"的提法，所有行业税负只减不增是"全面减税"，是从总的税负比重上设置一个政府税收收入的上限，这和过去的"结构性减税"比，对遏制政府收入增长快于居民收入，将宏观税负控制在合理区间具有转折点意义。

马光远认为，"结构性减税"本质上不是真正的减税，在结构性减税的情况下，宏观税负过去很多年一直上升就是一个明证。

为什么要全面减税，其意义不仅在于为企业减负，而是通过全面减税，构建起一个企业负担合理、不影响中国经济竞争力并有利于创新和民生的税制结构。

现在中国为什么直接用"减税政策"而不是之前的"结构性减税"，因为中国的宏观税负的确太高了。

以2014年的数字为例，2014年全国一般公共财政收入140350亿元。这意味着，中国进入了人均万元税负的时代，宏观税负之高，已经成了不争的事实。在过去，关于中国宏观税负的高低，一度争论很大。1987年世界银行的研究报告显示，低收入国家的最佳宏观税负水平为13%左右；中下等收入国家的为20%左右；中上等收入国家的为23%左右；高收入国家的为30%左右。目前，按国家分类的收入水平标准发生了变化，但最优的宏观税收负担率变化不大。按照中金等机构的数据，我国的宏观税负目前高达37%左右。世界银行去年4月份发布的报告也指出，目前中国对正式部门职工的税费仍很高，远远高于经合组织国家的平均水平，甚至要稍高于欧盟15国的水平。

但是，对于中国的宏观税负是否太高，过去多年因为计算口径的原因，争议很大。比如，最近有所谓的研究报告指出：按照国际货币基金组织(IMF)统计口径，2015年、2014年中国宏观税负均为29.1%，加上土地出让净收益后分别为30.5%、30.1%。专家认为，总体看，中国宏观税负低于世界平均38.8%的水平，既明显低于发达国家平均42.8%的水平，也低于发展中国家平均34.4%的水平(2013年)。但事实上，以政府收入规范的国际货币基金组织的计算口径统计中国的宏观税负并不科学：按照IMF的计算，政府财政收入包括公共财政收入、扣除国有土地使用权出让收入之后的政府性基金收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金收入。

但回到中国政府收入的现实：

其一，IMF关于宏观税负的国际比较的口径太小，因为中国政府有很多收入很不规范，没有统计在内；

其二，在中国，实际税负与名义税负严重背离，因为政府之前预算外收入膨胀，使得名义宏观税负本身与实际严重不符，造成了名义税负高，而实际税负重的畸形现象；

其三，在中国，土地收入当然是政府收入的主要来源，剔除土地收入完全背离中国国情；

第四，政府非税收入所占比例畸高。从国际上看，税收才是政府收入的主要渠道，而非税收入只是一个补充，但在中国，各级政府非税收入所占比例至少都在10%以上，有些地方政府的非税收入更是高达50%以上，这些在一定程度上掩盖了宏观税负高的事实；

其五，发达国家的宏观税负都要计算社保基金等在内，众所周知，我国的社保每年缴纳的比例相对于发达国家严重偏低，这意味着，如果我们将社保的历史欠账和缴纳比例提高，中国的宏观税负也会高于现有的水平；

其六，中国还拥有庞大的国有企业，事实上，中国的国有企业属于政府，企业每年实现的净利润都应该属于政府收入，按照国有资本经营预算大大低估了政府的收入。

以上事实说明，我国37%左右的宏观税负远远超过很多发达国家，税负总体过重是不争的事实。有些机构、有些专家在这个问题上耍小聪明，装聋作哑，用所谓的IMF的标准"计算"出中国的宏观税负不到30%的结论不是装傻就是真傻。宏观税负的计算问题应该结合中国政府收入来源的实际情况，以及当下政府很多收入不规范的事实。同时，由于流转税为主的税收设计，预计财政支出的不合理，导致税收的痛苦程度也高于一些发达国家。宏观税负过高，不仅仅增加企业负担和制度成本，削弱了中国税收制度的竞争力，影响了企业创新。因此，全面减税对于中国经济能否遏制下行，能否支持企业创新具有至关重要的意义。

所有不减税的改革都是空喊口号

所谓财政改革，加大"积极财政政策"，前两年常讲"简政放权"，今年终于开始说"全面减税"。

面对经济持续下滑、财政入不敷出，过去许多专家学者都提出过全面减税的药，但财政部倾向于改革，而不是全面减税。

美国经济学家阿瑟·拉弗提出，税收收入与税率之间的关系不是固定的，当税率在一定的限度以下时，提高税率能增加税收收入，但超过这一限度时，再提高税率反而导致税收收入减少。因为较高的税率将抑制经济增长，使税基减小，税收收入下降；反之，减税可以刺激经济增长，扩大税基，税收收入增加。

学者们认为，当前中国的宏观税率已在拉弗曲线的右侧，抑制了经济增长，所以呼吁要开始大规模全面减税。财政部专家反驳认为，税负高到什么程度就会进入拉弗曲线的右侧禁区，没有标准。他认为在不存在一个在任何条件下都存在的最优税率，拉弗曲线在中国没有被验证。

华夏时报编委冉学东在个人博客中写道：全面减税和财税改革本就是一体的，在当下的中国减税才是真正的改革。

新一届政府推动最有力的改革就是政府放权，减少政府的审批权利，把应当由市场发挥作用的领域让给市场。但是由于制度惯性过大，历史积累的问题过多，经济下滑势能过强，这些改革都最终被弱化了。前面有一些结构性减税的措施，但是相对于政府庞大的收入对经济增长的抑制，这些措施都是挤牙膏式的。全面减税才是经济增长的内在加速器。

在宏观经济学中有一个理论叫"乘数效应"，指因政府增加（或减少）税收而引起的国民生产总值或国民收入减少（或增加）的倍数。由于税收是对纳税人收入的一种扣除，税收高低会影响到投资并进而影响到国民收入。税收变动与国民收入呈反方向变化，即税收减少，国民收入增加；税收增加，国民收入减少。

中国政府在财政政策方面实质上的大动作很少，尤其是减税，这里的主要原因是前期政府借债太多，本身债务成本很高，再减税，就会雪上加霜。更重要的问题是中国有一个庞大的政府，政府具有巨大的成本，全面减税的后续结果必然是裁员和减薪，目前中国政府心里还没有这个准备。另外中国经济目前的稳定增长的方式仍然是政府主导的大型基础设施投资，这种投资也是为了不使经济出现失速，这些都让政府在全面减税上迟疑不决。

但中国经济目前最大的激发点是让私人投资能够复兴，能够让他们敢于投资，让消费者敢于消费，这是中国经济起飞的基础。全面减税能绕过让私人企业包括国有企业的有资本去大胆投资，让工人和城市居民有可支配收入去消费，才能让他们有更多的资金用于投资发展，更由于减税的乘数效应，一元钱可能起到10元钱的效果，这是政府投资所不能企及的。

冉学东称，只有减税才能真正的转变政府职能，才能真正的改革政府体制，才能放水养鱼，以经济的增长换来财政收入的重现增长。

营改增扩大行业个税起征点提高还有多远？

虽然两会释放出"全面减税"的信号，但严格来讲，政府工作报告中所说的是全面实施营改增、确保所有行业税负只减不增，但并没有明确解释个税。

3月7日，财政部长楼继伟在记者会上表示，建筑业、房地产业、金融业和生活服务业这一揽子要纳入营业税改增值税，是个最大的难点，今年营改增是个硬任务。

"我们可以做到行业不增负。不动产可以抵扣，企业租来的房产、投资形成的不动产可以抵扣，但是过去以往有的不动产还不能抵，有个消化过程，新投资的部分可以抵，以往的部分不能抵。鼓励投资，投资量大的时候，可能一两年可以不交税。但是不能保证每一个企业在实行营改增最后一个环节的时候不增负"。

谈及个税改革和提高个税起征点时，楼继伟表示：简单地提高起征点是不公平的。一个人的工资五千块钱可以过日子过得不错，如果还要养孩子，甚至还要有一个需要赡养的老人，就非常拮据，所以统一减除标准本身就不公平。

他表示，去年财政部和国家税务总局等有关部门，一起研究个人所得税改革涉及的重点难点问题，形成了一个改革方案，已经提交国务院。今年将把综合与分类相结合的个人所得税法的草案提交全国人大去审议，然后再根据条件分步实施，逐渐把它完善化。做法是要分步到位，不是简单的工薪项下的扣除，而是说要做分类的一些扣除，包括再教育、抚养孩子、房贷支出等。

马光远指出，要真正实现全面减税，还需要在制度建构上进一步的设计：一是通过预算法律，明确规定宏观税负不超过30%，从上限上限制政府收入；二是清理政府的各种非税收入，很多企业不怕税，但怕各种莫名其妙的收费，各种面目繁多的收费才是乱源；三是将国务院的税收立法权尽快回收，并加快很多税种的法律立法工作，实现税收从条例到法律的重大转变。

凤凰财经（finance_ifeng）综合《2016政府工作报告》、北京青年报、光远看经济(guangyuanview)、冉学东的博客等，在此表示感谢！