您见过下级行政机关是上级行政机关的“复议“”机关吗?

什么？我没听错吧！下级行政机关怎么可能是上级行政机关的复议机关呢？《行政复议法》第十二条至第十五条详细规定了对行政机关具体行政行为不服可以申请行政复议的机关范围。下级行政机关是不可能作为上级行政机关的复议机关的。您是“猴子派来逗乐的吗？”

您先别着急乐，且听笔者慢慢与君道来。假设张某是某省地税局工作人员，对该省地税局扣缴自己的工资薪金个人所得税不服，提出异议，应当向哪里申请行政复议？这还用问，当然是上级行政机关（国家税务总局）了。答案是这么简单吗？

根据《税务行政复议规则》第二十七条规定“申请人对扣缴义务人的扣款行为不服的，主管该扣缴义务人的税务机关为被申请人”由此可见，对扣缴税款行为不服的应当由主管该扣缴义务人的税务机关为被申请人。该省地税局的扣缴税款行为，其主管税务机关并非该省地税局本身。根据《税收征管法实施细则》第十三条：“扣缴义务人应当自扣缴义务发生之日起30日内，向所在地的主管税务机关申报办理扣缴税款登记，领取扣缴税款登记证件；税务机关对已办理税务登记的扣缴义务人，可以只在其税务登记证件上登记扣缴税款事项，不再发给扣缴税款登记证件。”所以，该省地税局的扣缴税款行为，其主管税务机关应该是该省地税局所在地的区地税局。故发生争议，应向主管税务机关（区地税局）的上一级税务机关（市地税局）提出复议。这样就会出现下级行政机关（市地税局）作为上级行政机关（省地税局）的复议机关。

按此推理，如果张某换成是国家税务总局工作人员，将会出现更为滑稽的一幕，那就是市地税局是国家税务总局的行政复议机关。如果张某是市地税局工作人员，市地税局就是自己的行政复议机关。如果张某是区地税局员工，市地税局就是区地税局的行政复议机关。随着张某身份的转变，而行政复议机关则保持不变，一直都是市级地税局。

为什么会出现行政复议机关“倒挂”的这种情况呢？其实道理很简单。因为当省地税局扣缴张某个人所得税的时候，并没有行使行政权力，而是在履行法律赋予的扣缴税款的义务，该义务相对应的权力一方是代表国家行使征税权的某个具体的主管税务机关。故：真正在行使行政权利的机关是主管该扣缴义务人的税务机关。也就是扣缴义务人所在的县区级地方税务局。所以无论是张某的身份如何转变，对单位扣缴个人所得税不服的，行政复议机关只能是其单位所在地的市级地方税务局。

法理分析完毕，法院在具体审理行政复议案件的时候是不是也是这样判的呢？且看一则真实案例，详情见附件。

附件一：

湖北省武汉市武昌区人民法院

行 政 判 决书

（2015）鄂武昌行初字第00114号

原告胡邵峰。

委托代理人郑伟男，湖北得伟君尚律师事务所律师。

委托代理人沈天，湖北得伟君尚律师事务所实习律师。

被告湖北省地方税务局，住所地湖北省武汉市武昌区东湖路101号。

法定代表人杨天然，局长。

委托代理人罗云，该局工作人员。

委托代理人吴畏，湖北立丰律师事务所律师。

原告胡邵峰不服被告湖北省地方税务局（以下简称省地税局）作出的《不予受理行政复议申请决定书》一案。于2015年6月19日向本院提起行政诉讼。本院于同月26日受理后，同日向被告省地税局送达了起诉状副本及应诉通知书，同年10月19日公开开庭审理了本案。原告胡邵峰及其委托代理人郑伟男、沈天，被告省地税局的委托代理人罗云、吴畏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2015年6月9日，原告向被告提起行政复议申请，请求撤销被申请人（黄石市地方税务局）作出的扣缴申请人430.56元个人所得税的扣缴行为。被告经审查后认为黄石市地方税务局（以下简称黄石市地税局）作为原告个人所得税的扣缴义务人，不是适格的行政复议被申请人，于2015年6月15日作出鄂复不受字（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》：对原告的复议申请不予受理。并告知主管原告个人所得税扣缴义务人的地税机关为黄石市地方税务局黄石港分局（以下简称黄石港分局）。原告可以向黄石港分局的上级机关申请复议。

原告胡邵峰诉称，2015年4月15日，原告在黄石市地税局签收工资单时发现，被扣个人所得税430.56元。工资单上注明，该所扣税款系“2014个税”，但具体负责扣缴工作的黄石市地税局财务装备科没有向原告提供扣缴该税款的事实依据与法律依据。2015年4月16日，原告以黄石市地税局选择性执法、扣缴本人个人所得税事实及法律依据不足为由向黄石市地税局负责法制监督工作的政策法规科提出异议，请求撤销该扣缴行为，退还已征个人所得税款，被黄石市地税局拒绝。2015年6月9日，原告向被告提起行政复议申请，2015年6月15日，被告作出《不予受理行政复议申请决定书》。原告认为：一、本案中实施个人所得税扣缴行为的是黄石市地税局，不是黄石港分局。二、原告对黄石市地税局扣缴行为不服，向被告提起行政复议，符合法律规定。三、被告向原告出具的被诉行政复议决定的内容与事实不符，显属错误。综上，原告依法就黄石市地税局扣缴个人所得税的行为向被告提出行政复议符合法律规定，被告依法应予以受理。请求依法判令撤销《不予受理行政复议申请决定书》，并判令被告限期受理原告的复议申请。

原告为支持其诉讼请求，向法院提交了如下证据：

证据一，2013年度新版税收通用完税证，证据来源：2015年6月从黄石市地税局征管系统截取，证明本案个人所得税征收机关为黄石市地税局第一分局；

证据二，黄石市地税局公告，证据来源黄石市地税局官方网站，证明本案主管税务机关为黄石市地税局第一分局；

证据三，税局登记综合信息查询，证据来源被告征管系统截取，证明原告所在片区，除扣缴义务人以外的纳税人都归属于黄石市地税局团城山分局管辖。

证据四，黄石市地税局《行政复议不予受理决定书》（黄税复不受字（2015）第1号），证据来源黄石市地税局，证明黄石市地税局默认了下陆区地方税务局是本案的主管税务机关。

证据五，黄石市地税局《行政复议决定书》（黄地税复字（2015）第1号），证据来源黄石市地税局，证明黄石市地税局受理了原告以黄石市地税局第一分局作为被申请人的行政复议；

证据六，税收完税证明，证据来源：另一案件中黄石市地税局提交的证据，证明交税期间为2012年，而被告提交的工资单为2014年，与本案无关；

证据七，作废说明，证据来源：另一案件中黄石市地税局提交的证据，证明在2015年7月10日前，原告的征税机关为黄石市地税局第一分局，而不是黄石港分局。

被告省地税局答辩称，一、黄石市地税局代扣代缴个人所得税的行为不是具体行政行为。二、黄石市地税局不是适格的行政复议被申请人。三、原告对《税务行政复议规则》第二十七条理解错误。四、被告作出《不予受理行政复议申请决定书》符合行政复议法律法规的规定。综上，被告作出《不予受理行政复议申请决定书》适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。

被告向本院提交了以下证据、依据：

证据一，被告组织机构代码证，证明被告主体地位的合法性。

证据二，湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省地方税务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知（鄂政办发（2009）130号），证明被告的工作职责。

证据三，税务行政复议申请书，证明被告作出被诉行政复议决定的依据。

证据四，黄石市地税局对原告的工资发放表，证明黄石市地税局是原告工资所得的支付人和原告个人所得税的扣缴义务人。

证据五，黄石市地税局于2015年6月10日出具的《说明》，证明黄石市地税局个人所得税的主管税务机关是黄石港分局，原告个人所得税已由黄石市地税局代扣代缴。

证据六，黄石港分局于2015年6月10日出具的《说明》，证明黄石市地税局的主管地税机关是黄石港分局。

证据七，2015年7月9日黄石港分局出具的《税收缴款书（税务收现专用）》，证明黄石市地税局的主管地税机关是黄石港分局，黄石市地税局是原告个人所得税的扣缴义务人，代扣代缴税款是履行法律义务的行为。

证据八，《不予受理行政复议申请决定书》，证明被告作出的被诉行政行为。

依据：《行政复议法》、《行政复议法实施条例》、《税收征收管理法》、《税收征收管理法实施细则》、《个人所得税法》、《个人所得税法实施条例》、《税务行政复议规则》、《国家税务总局关于印发﹤个人所得税全员全额扣缴申报管理暂行办法﹥的通知》。

经庭审质证，原、被告双方提供的证据均证明原告所在单位黄石市地税局是原告个人所得税的扣缴义务人，双方无异议，本院依法予以采信。

经审理查明，原告胡邵峰系黄石市地税局工作人员，2015年4月15日，原告签收工资单时发现被扣个人所得税430.56元，工资单上注明该所扣税款系“2014个税”，2015年6月9日，原告向被告省地税局提起行政复议申请，请求撤销黄石市地税局作出的扣缴原告430.56元个人所得税的扣缴行为。被告收到原告的申请后，经审查认为黄石市地税局作为原告个人所得税的扣缴义务人，不是适格的行政复议被申请人，于2015年6月15日作出对原告的复议申请不予受理的决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。

本院认为，扣缴单位扣缴个人所得税的行为，不是扣缴单位自己的行为，而是代表主管税务机关履行的法定义务。根据《税务行政复议规则》第二十七条规定“申请人对扣缴义务人的扣款行为不服的，主管该扣缴义务人的税务机关为被申请人”，本案中，黄石市地税局系原告个人所得税的扣缴义务人，并非主管税务机关，故不是适格的行政复议被申请人，原告的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项“有明确的申请人和符合规定的被申请人”之规定。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”的规定，对原告作出《不予受理行政复议申请决定书》的事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告认为对黄石市地税局扣缴个人所得税行为不服，可以向被告申请行政复议的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告胡邵峰的诉讼请求。

本案案件受理费50元由原告胡邵峰承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。

审　判　长　　杨冠华

代理审判员　　冯　蕾

人民陪审员　　徐绪秋

二〇一五年十一月十日

书　记　员　　范维娜

附件二、

湖北省武汉市中级人民法院

行 政 判 决书

（2016）鄂01行终67号

上诉人（原审原告）胡邵峰。

被上诉人（原审被告）湖北省地方税务局，住所地湖北省武汉市武昌区东湖路101号。

法定代表人杨天然，局长。

委托代理人朱国星，该局工作人员。

委托代理人吴畏，湖北立丰律师事务所律师。

上诉人胡邵峰因诉被上诉人湖北省地方税务局（以下简称省地税局）税务行政复议一案，不服武汉市武昌区人民法院作出的（2015）鄂武昌行初字第00114号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，原告胡邵峰系黄石市地税局工作人员，2015年4月15日，原告签收工资单时发现被扣个人所得税430.56元，工资单上注明该所扣税款系“2014个税”，2015年6月9日，原告向被告省地税局提起行政复议申请，请求撤销黄石市地税局作出的扣缴原告430.56元个人所得税的扣缴行为。被告收到原告的申请后，经审查认为黄石市地税局作为原告个人所得税的扣缴义务人，不是适格的行政复议被申请人，于2015年6月15日作出对原告的复议申请不予受理的决定。原告不服，向原审法院提起行政诉讼。

原审法院认为，扣缴单位扣缴个人所得税的行为，不是扣缴单位自己的行为，而是代表主管税务机关履行的法定义务。根据《税务行政复议规则》第二十七条规定“申请人对扣缴义务人的扣款行为不服的，主管该扣缴义务人的税务机关为被申请人”，本案中，黄石市地税局系原告个人所得税的扣缴义务人，并非主管税务机关，故不是适格的行政复议被申请人，原告的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项“有明确的申请人和符合规定的被申请人”之规定。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”的规定，对原告作出《不予受理行政复议申请决定书》的事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告认为对黄石市地税局扣缴个人所得税行为不服，可以向被告申请行政复议的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告胡邵峰的诉讼请求。本案案件受理费50元由原告胡邵峰承担。

上诉人胡邵峰不服原审判决，向本院提起上诉称，一是一审法院对扣缴义务人的“扣缴行为”定性不当。扣缴单位的扣缴行为是法律法规授权的行为，并不是代表主管税务机关履行的义务。因此，对于税务机关作为扣缴义务人的特殊情形，该扣缴行为属于税务行政复议的受案范围，应被认定为一种具体行政行为。二是一审法院案件审理中程序失当。三是一审法院适用法律错误。为此，请求：1、依法撤销武汉市武昌区人民法院（2015）鄂武昌行初字第00114号行政判决，并依法改判；2、依法撤销被上诉人作出的鄂复不受字（2015）1号不予受理行政复议申请决定书，并责令其限期受理；3、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人省地税局辩称，一是一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。黄石市地方税务局扣缴个人所得税的行为不是行政行为，而是履行法律规定义务的行为。上诉人对所在单位黄石市地方税务局的扣缴行为不服提起行政复议的，应当以主管该扣缴义务的税务机关为被申请人，而不应以扣缴义务人为被申请人。上诉人就同一扣缴行为已向黄石市地方税务局申请行政复议，不应重复向省地税局申请行政复议。省地税局作出的鄂复不受字（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》符合法律规定，程序合法。二是上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。

各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，对证据的认证和采信理由与原审相同，本院对原审法院认定的事实予以认可。

本院认为，《税务行政复议规则》第二十七条规定“申请人对扣缴义务人的扣款行为不服的，主管该扣缴义务人的税务机关为被申请人”，《中华人民共和国税收征收管理法》第十四条同时规定“本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。”本案中，黄石市地方税务局系上诉人个人所得税的扣缴义务人，征收上诉人个人所得税的行为应视为是扣缴义务人黄石市地方税务局的主管税务局、税务分局、税务所等。黄石市地方税务局不是作为扣缴义务人的黄石市地方税务局的主管税务机关，因此，黄石市地方税务局不是适格的行政复议被申请人，被上诉人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定、《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定作出《不予受理行政复议申请决定书》，事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由及请求均不成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元由上诉人胡邵峰承担。

本判决为终审判决。

审判长　　李莉荣

审判员　　罗　浩

审判员　　沈　红

二〇一六年四月二十日

书记员　　杜春艳