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纳税人自查补税如何影响税收行政违法行为的定性及处罚?

刘天永 / 2016-03-07
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  • 声明:本文由会说作者撰写,观点仅代表个人,不代表中国会计视野。文中部分图片来自于网络,感谢原作者。
    笔者以偷税为例,在下文中与读者一同探讨纳税人自查补税究竟应该如何影响纳税人税收违法行为的定性和行政处罚。

    编者按:根据《中国税务稽查年鉴》的统计数据,2009年至2013年,全国税务稽查部门查补税收合计5807.8亿元,其中纳税人自查查补税收3362.7亿元,占稽查查补总税收的57.9%。纳税人自查补税后到底该不该免于行政处罚,如何对其税收违法行为定性,我国税法没有作出明确的规定,各地税务机关存在执法不一的问题,甚至在一些法院判决中也存在着不同的判决意见。笔者以偷税为例,在下文中与读者一同探讨纳税人自查补税究竟应该如何影响纳税人税收违法行为的定性和行政处罚。

    一、何为纳税人自查补税

    (一)大同小异的称谓

    纳税人自查通常是建立在纳税人自行纳税申报制度基础上,由税务机关主导的一种纳税评估和检查方法。

    目前,纳税人自查已经成为税务机关实施税务检查的主要方法之一,一些省市的税务机关在发文中对纳税人自查的称谓可谓大同小异,如湖南省地税局表述为“税收自查”,安徽省国税局表述为“纳税人自查自纠”,海南省国税局表述为“纳税人自查”,广州市地税局表述为“业户自查”等等,其中,“税收自查”和“纳税人自查”的表述使用最多最广。为了更全面地了解这一制度,本文暂且将其表述为“纳税人自查”。

    (二)“纳税人自查补税”包括两种情形

    税收征收管理法第二十五条规定了纳税人应当按照确定的申报期限进行纳税申报,税收征收管理法第三十一条规定了纳税人应当按照确定的缴税期限进行税款缴纳,第三十二条规定了纳税人逾期缴纳税款的,应当承担缴纳滞纳金的责任。相对应地,纳税人自查补税也包括两种情形:一是纳税人通过自查程序在纳税申报期内发现纳税有误,并在纳税申报期内完成补充申报缴纳税款;二是纳税人通过自查程序发现已过纳税申报期的纳税事项有误,并补充申报缴纳税款及滞纳金。

    (三)关于“纳税人自查”的法律规定

    目前,纳税人自查制度尚没有法律层面的规范依据。这一制度散见于国家税务总局出台的规范性文件以及一些省市税务机关制定的地方规范性文件中。

    比较有代表性的总局文件是2004年的《国家税务总局关于进一步加强税收征管工作的若干意见》(国税发[2004]108号)。该文规定,“对纳税评估发现的一般性问题,如计算填写、政策理解等非主观性质差错,可由税务机关约谈纳税人。通过约谈进行必要的提示与辅导,引导纳税人自行纠正差错,在申报纳税期限内的,根据税法有关规定免予处罚;超过申报纳税期限的,加收滞纳金。”但是,108号文并非仅针对纳税人自查制度而作出,并且没有对纳税人自查制度作出详细、全面的规定。

    在地方规范性文件中,比较有代表性的是安徽省国税局2009年制定的《安徽省国税稽查系统税务检查查前告知及纳税人自查自纠办法(试行)》(皖国税发[2009]53号)、厦门市国税局2013年制定的《厦门市国家税务局稽查组织纳税人自查管理暂行办法》(厦国税函[2013]68号)以及湖南省地税局2014年制定的《湖南省地方税务稽查部门组织税收自查管理办法》(湖南省地方税务局公告2014年第5号)。上述三份地方规范性文件对各自辖区内的纳税人自查制度进行了全面而详细的规定,尤其是对纳税人自查补税后税务机关如何实施税务行政处理以及实施税务行政处罚的自由裁量作出了较为明确的规定,在一定程度上为纳税人自查制度的法律化奠定了基础。

    二、纳税人自查能否影响税收违法行为的定性?

    税法为纳税人设定了程序性的和实体性的义务,纳税人违反了这些法定义务的事实便构成违法事实。税务机关根据税法的具体规定,对纳税人的违法事实进行处理和处罚。这是税法适用的基本逻辑,即大前提(税法规定)——小前提(纳税人违法事实)——结论(处理及处罚)。

    以偷税为例,税收征收管理法规定了纳税人构成偷税的要件和法律后果,此为大前提;纳税人的行为构成偷税的,则纳税人存在偷税的违法事实,此为小前提;税务机关根据税法规定对纳税人进行处理和处罚,此为结论。

    那么纳税人自查补税能否影响偷税的定性的核心在于纳税人自查补税能否阻却纳税人构成偷税的违法事实。

    根据税收征收管理法第六十三条的规定,纳税人构成偷税,应当具备以下四个构成要件:

    (1)偷税的主体,即偷税的主体必须是依照税法规定负有纳税义务的纳税人。

    (2)偷税的故意,即纳税人在主观上具有偷税的故意。

    (3)偷税的行为,即纳税人实施了税收征收管理法第六十三条明确列举偷税行为。

    (4)偷税的后果,即纳税人实施的偷税行为造成了不缴或少缴税款的后果。

    显然,纳税人自查补税无法对税法规定的大前提产生影响。那么,假设纳税人自查补税可以阻却偷税的构成,则必然是在纳税人违法事实的小前提处发生作用。举例来说,如纳税人在法定的申报期限内通过自查完成补充申报并在法定的缴税期限内完成税款缴纳的,通过自查及时补正并且没有产生不缴或少缴税款的后果,因而阻却了偷税的构成。

    可见,判定纳税人自查补税是否可以阻却偷税的构成,核心在于纳税人自查补税是否使得偷税的四个构成要件无法成就。也就是说,纳税人自查补税并不必然阻却税收违法行为的构成,只有在纳税人自查补税导致税收违法行为构成要件无法成就的情况下才能阻却税收违法行为的构成。

    三、纳税人自查补税能否影响税务行政处罚?

    当纳税人自查补税阻却税收违法行为的构成时,则也就不会存在处罚的问题;当纳税人自查补税无法阻却税收违法行为的构成时,是否可以对相应的处罚产生影响呢?

    当前学界和实务界均赞同纳税人自查补税可以对税务行政处罚产生有利于纳税人的影响。

    这一观点的法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条,该条规定:“当事人有下列情形之一的,应当依法从轻或者减轻行政处罚:(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的;(二)受他人胁迫有违法行为的;(三)配合行政机关查处违法行为有立功表现的;(四)其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。”

    地方规范性文件也有类似的规定。如湖南省办法第十七条规定:“对按本办法自查补缴的税款,可以按《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条和《湖南省地方税务局规范税务行政自由裁量权实施办法》第六条的规定,不予行政处罚。”安徽省办法第十条规定:“对纳税人自查自纠问题的处理原则:(一)对纳税人在规定的自查自纠期间主动查找并积极补救的涉税问题,可按规定从轻或者免除处罚。(二)对纳税人在税务检查实施期间,主动查找并积极补救税务机关尚未掌握的涉税问题,可在法律、法规允许的范围内适度从宽处理,从宽幅度应在上述第(一)项所列幅度内从严掌握。(三)对纳税人未在自查自纠期间及税务检查实施期间主动查找并积极补救的涉税问题,一经税务机关查实,应按规定从严处理。”厦门市办法第十六条规定:“对自查对象《自查报告》反映的税收违法行为,区分以下情形,分别依法从轻或减轻税务行政处罚:(一)自查对象主动足额补缴税款、缴纳滞纳金的;(二)配合税务机关查处税收违法行为有立功表现的;自查对象税收违法行为轻微并及时纠正,且主动足额补缴税款、缴纳滞纳金,没有造成危害后果的,不予税务行政处罚。”

    实践中,对不予处罚、从轻处罚和减轻处罚如何适用税务机关存有一定的自由裁量权,也容易发生不同税务机关对不同案件处理标准不一的问题。

    小结:

    结合上述分析,纳税人自查补税在一定条件下可以阻却税收违法行为的构成。当纳税人自查补税无法阻却税收违法行为的构成时,可能对相应的税务行政处罚产生有利于纳税人的影响,但实践中税务机关在行使裁量权时仍存在不同程度的问题,亟待立法的进一步明确。

    刘天永

    作者
    • 刘天永 北京市华税律师事务所主任,华税税务师事务所(5A)董事长;全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长;中国政法大学法学博士,中央财经大学经济学博士后,美国哥伦比亚大学访问学者;五届中央国家机关青联委员;中国侨联法顾委律师委员;国家税务总局首批税务领军人才;律师、注册会计师、注册税务师;还兼任:北京市律协税法专业委员会副主任,国家税务总局党校客座教授,中国人民大学律师学院客座教授等社会职务,先后获得“中国律师杂志封面人物”、“2014年度中国律师行业最受关注的新闻人物”等荣誉称号。
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