记住这5点,彻底弄清税收法律文件性质和效力层级关系

编者按：企业经营者、税务机关工作人员、税务中介机构、税法学者、税法爱好者适用、研究、学习税收法律文件中，常常困惑于无法区分多如牛毛的税收法律文件的性质以及期间的效力层级关系，而这又事关：（1）税收法律文件的有效性上位法优于下位法）；（2）准确理解税收法律文件的表述（层级关系）；（3）税务争议中具体司法判决依据采纳（哪些法律文件可以作为司法审判依据）。因此，税收法律文件的性质和法律关系在税法适用、司法审判、学习研究中都至关重要。本期华税律师从5个方面提出识别的方法，具有很高的参考借鉴意义。

与税收征管等具体行政行为对应，税收法律、法规、规章、规范性文件属于立法行为和抽象行政行为。国家及相关部门也先后出台了相关立法、制定规范文件，主要有《中华人民共和国立法法》（2015年修正）、《行政法规制定程序条例》（2002.1.1）、《规章制定程序条例》（2012.1.1）、《税收规范性文件制定管理办法》（2010.7.1）、《税收个案批复工作规程（试行）》（国税发[2012]14号）、《关于进一步规范税收个案批复类文件办理工作的通知》（税总办发〔2015〕184号）、《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》(法释〔2009〕14号)等。通过分析上述文件以及实践经验，总结可以通过以下5个方面去区分税收法律、法规、规章、规范性文件、内部批复。

一、制定主体

华税解读和提示：

（一）根据《立法法》的规定，全国人大可以进行授权进行进行法律制定，但是（一）授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。（二）授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关。当前我国包括增值税、营业税、消费税等绝大部分税种的立法是国务院进行的，是1985年全国人大的授权的结果，亟需按照《立法法》的相关规定，由全国人大行使立法权。

（二）目前，属于全国人大通过的法律有：《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》；全国人大常委会通过的有：《中华人民共和国车船税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》、《关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收条例的决定》、《关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定》、《关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票的决定》。

（三）现行有效的税务部门规章50部。根据国家税务总局23号、24号、25号、26号、27号28号、29号、30号、31号、32号、33号、34号、35号令、36号令、37号令、38号令、39号令和国家税务总局公告2011年第63号、国家税务总局公告2012年第24号相关规定，截止2016年2月1日，国家税务总局现行有效的税务部门规章共有50部。

二、名称文号

华税解读和提示：

根据上述规则，灵活使用，可以识别出大部分税收法律文件的性质，尤其根据规定：（一）行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”等；国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。（二）税收规章不得称“条例”；（三）税收规范性文件不得称“条例”、“实施细则”、“通知”或“批复”。（四）“国家税务总局税收个案批复发文处理单”起草文件，发文字号使用“税总函”，各省税务机关应比照执行。

三、规范事项

华税解读和提示：

因此，一般层级较低的法律文件会明确说明制定的依据，诸如税收开征、停征、减税、免税、退税、补税事项等事项而制定的文件，法律层级应是规章及以上。

四、生效程序

华税解读和提示：

因此，具体可以通过以下几点进行识别：（一）法律文件的通过单位和发布单位；（二）法律文件是否有签发人、签发人职务；（三）是否规定了明确的实施日期。

五、效力关系

华税解读和提示：

税收法律文件的效率层级关系，对于解决税务争议发挥着重要作用，很多税务争议起源于征纳双方对部分部门、地方税收税收法规、规章、税收规范性文件的理解出现分析，部分部门、地方税收法律文件有违反税收法律、行政法规之嫌。因此，从实践来看，许多税务争议的解决，需要将适用的税收文件放到整个立法体系中去考察分析，才能准确理解要义，或者违法上位法归于无效。

总结：

明确税收法律文件的性质和效力层级关系，对于准确适用税收法律政策、提高税务管理合规性、防范税务风险具有重要意义，也是开展税务筹划、化解税务争议的基础和前提。相反，不分析各种税收法律文件的性质以及效力关系，只是“埋头”分析各种文件具体表述，不仅可能无法准确理解税收法律政策，还可能因为下位法违法上位法，出现政策适用、分析错误的问题，尤其在我国税收立法层级较低，法律衔接、用语等立法技术有待进一步提升的背景下，更需要充分考量税收法律文件的性质和层级适用，这也是落实税收法定、践行税收法治的重要体现。