省政府败诉与信赖保护原则

内部指令由于对原告的利益产生了实际影响，已外化并对外发生了法律效力。因此，本案属于行政诉讼受案范围。同时，省政府的败诉用司法案例很好地诠释了行政法上的信赖保护原则。

案例引入

2013年，安徽省政府出台“45号文”，要求一年内关停全省所有烟花爆竹企业。无论企业规模大小，每家补偿80万元，剩下的由各地解决。

从2014年6月起，24家规模较大的企业联合起来，先提行政复议，再向法院起诉。他们认为，“45号文”与该省长期以来规模化、机械化、标准化的烟花爆竹产业政策存在冲突，而补偿额远低于企业资产。2014年的11月10日合肥市中级法院决定立案。

2015年4月，合肥中级人民法院对此案作出一审判决，确认省政府作出的要求烟花爆竹企业整体退出的行为违法。确认省政府作出的要求烟花爆竹企业整体退出的行为违法，并要求省政府于判决生效后60日内采取相应的补救措施。但判决并没有要求撤销关停花炮企业的决定。

法院判决

法院审理后认为， 45号通知虽属于内部指令，但通知的对象中，部分地方政府、政府部门和机构已直接依据该通知实施了与退出相关的具体行政行为，对原告的利益产生了实际影响。45号通知的行为已外化并对外发生了法律效力。因此，本案属于行政诉讼受案范围。

法院认为，烟花爆竹生产企业整体退出虽然属于产业政策调整的范畴，但调整应当符合法律法规的规定，不能因此损害相对人的合法权益。本案中，省政府提供的证据不能证明45号通知合法，依法应予以撤销。

魏言税语观点

省政府的败诉用司法案例很好地诠释了行政法上的信赖保护原则。

所谓的信赖保护原则是行政机关做出行政决定给被许可人带来利益，行政机关不得随意撤销该项决定，如果遇有必须撤销的情形，行政机关在撤销时，对相对人基于信赖行政决定的合法性，投入人力、物力、财力开展了生产经营活动，因行政决定的撤销而产生的损害，行政机关应当予以赔偿。 

国务院于2004年3月颁发的《全面推进依法行政实施纲要》,将“诚实守信”作为依法行政的一项基本要求予以规定：“非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销变更已生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”这一规定已经基本概括了信赖保护原则的内容

本案中，这些企业正是基于对产业政策的信赖，取得特殊行业的行政许可，安徽省政府政令一出，75家相对人基于对政策稳定性的信赖便被打破，与此相关的投入及利益瞬间演变为损失。所以，法院判决省政府败诉也是情理之中的事情。

税务机关作为行政执法机关应当从此案中得到一些有益的启示。

1、税务机关的行政行为一经作出，非有法定事由和非经法定程序不得随意撤销、废止或改变，不能朝今夕改。

2、税务机关对纳税人作出授益行政行为后，即便该行为违法，只要这种违法情形不是纳税人的过错造成的，没有严重损害国家、社会公共利益，税务机关亦不得撤销或改变。

3、税务行政行为作出后，如事后客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，税务机关可以撤销、废止或者改变已作出的行政行为。但前提是新的税务行政行为的社会公益将大于纳税人所受到的损失，且已就纳税人的损失做出赔偿安排，才能撤销、废止或者改变相应行政行为、

4、税务机关撤销或改变违法作出的行政行为，如不是因纳税人的过错造成的，要对纳税人因此受到的损失予以赔偿。行政机关因公共利益需要撤销、废止或者改变其合法作出的行政行为，如这种撤销、废止或改变导致相对人的损失，要对相对人的损失予以补偿。

实质上，本案判决即体现了对信赖利益的保护。否则，朝令夕改，令行政相对人无所适从，没有公信力的行政行为也会使相对人处于整日的不安之中。