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如何用好税务大审程序进行抗辩

王永亮 / 2021-10-13
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  • 税务杂谈
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  • 声明:本文由会说作者撰写,观点仅代表个人,不代表中国会计视野。文中部分图片来自于网络,感谢原作者。

    税务大审程序,是重大税务案件中非常重要的一个抗辩点。但企业却因为存在种种误解,比如认为大审程序仅仅是税务的内部程序,仅仅是走走过场等原因,而没有给予足够的重视,以致错失了税务抗辩的良机。事实上,税务大审程序对于税务抗辩具有实质性的影响,税务机关可以把它当做走过场,而企业则绝不应当抱有这种想法。实践当中,因为税务机关、法院不了解税务大审程序、企业不认真对待大审程序而未及时提出异议所导致的错误裁判屡见不鲜。我们在为这些企业不应有的败诉感到惋惜的同时,希望就税务大审程序分享我们的抗辩经验。

     

    一、大审程序的法律依据

    作为部门规章,国税总局的《重大税务案件审理办法》是大审程序的直接法律依据。《重大税务案件审理办法》第十一条规定,本办法所称重大税务案件包括:(一)重大税务行政处罚案件,具体标准由各省、自治区、直辖市和计划单列市税务局根据本地情况自行制定,报国家税务总局备案;(二)根据重大税收违法案件督办管理暂行办法督办的案件;(三)应司法、监察机关要求出具认定意见的案件;(四)拟移送公安机关处理的案件;(五)审理委员会成员单位认为案情重大、复杂,需要审理的案件;(六)其他需要审理委员会审理的案件。符合条件的案件,应当经过大审程序。基本的大审程序流程是:稽查局完成稽查后,拟定初步意见后报送所在的省级以下税务机关的审理委员会讨论作出决定。

    值得注意的是:上述第十一条多为税务机关内部掌握的信息,企业很难事先判断自己的案件是否达到了大审的标准,重大税务案件的适用条件缺乏透明度。企业无法从公开渠道了解到省、自治区、直辖市和计划单列市税务局制定的大审标准;无法了解自己的案件是否属于督办案件;无法获悉司法、检察机关是否要求税务机关出具认定意见;无法了解税务机关是否拟移送公安机关处理;无法掌握审理委员会成员单位对案件是否重大和复杂的内部意见。可以说,大审程序完全是由税务机关自行把握的标准,严重缺乏透明度。

     

    二、大审程序对税务救济格局的影响

    对于大审程序的这种制度设计,很多企业都觉得经历大审程序不过是走走过场,是税务机关父亲审儿子,跟企业没什么关系。而实际情况却并非如此。大审程序极大地改变了税务行政救济的格局,在税务抗辩中具有独特的作用。

    一方面,大审程序改变了税务行政复议的规则。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定,下级行政机关依照法律、法规、规章规定,经上级行政机关批准作出具体行政行为的,批准机关为被申请人。《税务行政复议规则》第二十九条规定,税务机关依照法律、法规和规章规定,经上级税务机关批准作出具体行政行为的,批准机关为被申请人。申请人对经重大税务案件审理程序作出的决定不服的,审理委员会所在税务机关为被申请人。据此,重大税务案件中的行政复议被申请人和复议机关均相应“升级”。比如,某市国税局稽查局作出税务处理决定。如果不是重大税务案件,则稽查局为被申请人,市国税局为复议机关;如果是重大税务案件,则市国税局为被申请人,省国税局为复议机关;如果市国税局为直辖市国税局,则市国税局为被申请人,国家税务总局为复议机关。

    实践当中,一些税务局并没有认识到大审程序对税务行政复议格局的影响,经过大审程序后,仍然由稽查局做被申请人,稽查局所在的税务局做行政复议机关。企业不懂,未提出异议,按照税务机关告知的复议权利走完了行政复议程序后提起诉讼。而法院对于上述程序也缺乏了解,按照未经大审程序的行政复议格局进行审查和判决,最终以企业败诉而告终。但实际上,企业的败诉是非常可惜的,只要企业在诉讼中提出行政复议程序错误,则复议决定将百分之百地被撤销。但因为企业不了解大审程序对行政复议格局的影响,最终稀里糊涂接受了败诉的结果。与个案当中所争议的税额问题相比,对大审程序的整体把握显得更加重要。

    另一方面,大审程序引入了独特的听证程序。《重大税务案件审理办法》第十四条规定,稽查局应当在内部审理程序终结后5日内,将重大税务案件提请审理委员会审理。当事人要求听证的,由稽查局组织听证。上述规定扩宽了听证程序的适用范围,使得企业在税务处理案件中也获得了听证的机会。

    与《行政处罚法》所规定的听证程序相比,税务大审程序中的听证程序不够透明。企业并不了解税务机关的内部运作流程,无法从公开的程序获悉案件是否被列为重大税务案件,也就不清楚自己是否享有申请听证的权利。此外,从《重大税务案件审理办法》第十四条规定来看,企业应当在稽查局提请审理委员会审理前提出申请,这个时间节点对于企业来说显然难以准确把握。

    尽管《重大税务案件审理办法》第十四条严重缺乏可操作性,但对企业来说,大审程序中的听证绝非走过场。用好大审程序中的听证程序具有以下重要作用:

    1、企业可以尽早了解并固定税务机关的执法证据。

    《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》第十四条第一款规定,“听证过程中,由本案调查人员就当事人的违法行为予以指控,并出示事实证据材料,提出行政处罚建议。当事人或者其代理人可以就所指控的事实及相关问题进行申辩和质证。” 参照上述规定,大审程序中企业申请了听证,就可以在税务决定作出前全面了解税务机关的执法证据,并据此固定税务机关的证据范围。否则,由于行政复议并不要求必须开庭审理,而是以书面审理为原则,且并不要求必须做证据交换,企业错过大审程序中的听证程序后,非常有可能直到行政诉讼阶段才能获取到完整的证据材料。这对于企业制定抗辩策略来说显然是非常不利的。

    2、提供平等的对话平台。

    《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》第十四条第二款、第三款规定,听证主持人可以对本案所及事实进行询问,保障控辩双方充分陈述事实,发表意见,并就各自出示的证据的合法性、真实性进行辩论。辩论先由本案调查人员发言,再由当事人或者其代理人答辩,然后双方相互辩论。辩论终结,听证主持人可以再就本案的事实、证据及有关问题向当事人或者其代理人、本案调查人员征求意见。当事人或者其代理人有最后陈述的权利。虽然《税务行政复议规则》、《重大税务案件审理办法》均未对税务行政处理中听证的具体流程作出规定,但我们认为,税务机关应当参照税务处罚中的听证程序组织听证。由此,虽然听证是在税务系统内部进行的,但企业将获得平等的对话机会,可以充分阐述自己的观点,也可以提出相关的问题。而在私下的沟通斡旋中,企业的发言则随时有可能被武断的打断,所提出的问题也有可能被无任何理由地拒绝回答。离开听证这个平台,企业完全没有平等对话的机会,更谈不上充分地交换观点和看法。

    3、为今后的合规性审查提供指引。

    对于企业来说,一次税务争议的解决应当为今后类似问题的处理提供借鉴,而不应当仅仅限于某一次争议的解决本身。通过听证程序,企业与税务机关的立场都将被固定下来。对于最终认定违法的做法或商业模式,企业应当作出调整,以避免相同或相似问题的发生;对于最终认定合法的做法或商业模式,企业则可以作为今后制定商业政策的依据。离开了听证程序对双方观点的完整记录,通过私下斡旋的方式与税务机关达成“君子协议”,虽然暂时解决了问题,但因为税务机关人员的更替,随时都有可能发生变化,从而为企业今后的经营埋下隐患。依据我国税法的规定,税务机关仍然有权向企业追征税款。同时,“君子协议”多为口头形式,企业难以证实,即使证实,也很难说是税务机关的责任导致。在这种情况下,税务机关在补税的同时追缴滞纳金也有着充分的法律依据。

     

    三、企业如何用好大审程序进行税务抗辩

    如前所述,大审程序基本上是税务机关的内部程序,企业除了申请听证外没有任何参与的机会。但即使这样,鉴于大审程序前述的抗辩价值,企业仍然应当努力用好大审程序进行抗辩。我们的建议是,在大审案件认定标准与大审流程不透明的情况下,企业不妨假定案件符合大审案件标准,在税务稽查启动之初即主动地提出书面的听证申请,以争取听证的机会,从而更好地开展后续的抗辩。无论税务机关是否是在走过场,企业都应当抓住每一次可能的机会,尽早地介入到案件的处理程序当中,听取税务机关的意见,同时尽早让税务机关听到企业的声音。越早介入,则最终以和解或调解方式结案的可能性也就越大。

    王永亮永亮说税

    作者
    • 王永亮 王永亮,上海市锦天城律师事务所兼职律师、华东政法大学法学博士、威科先行财税信息库专栏作者,拥有丰富的行政争议解决经验。2014年起从事税法等法律课程教学工作,并兼职从事海关及税务律师工作,曾为多家世界五百强企业提供海关及税收争议解决服务。除争议解决外,在日常海关及税务咨询、合规培训以及海关AEO企业的认证服务方面,具有丰富的经验。 工作邮箱:wangyongliang@allbrightlaw.com 微信公众号:永亮说税
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