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“王爷”观PPP之PPP中的税收困局

段从军 / 2017-02-03
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  • PPP模式
  • PPP项目
  • 税务杂谈
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  • 声明:本文由会说作者撰写,观点仅代表个人,不代表中国会计视野。文中部分图片来自于网络,感谢原作者。
    在PPP项目的运作过程中,仍存在诸多对PPP发展产生不利影响到税收困局,并进而可能影响PPP投资者的积极性

    PPP是英文“Public-Private Partnership”的简称,又称公私合营,即政府社会资本合作,通过募集私人资本参与公共基础设施或公用事业建设,并特许社会资本在一定期限内运营公共基础设施和公用事业的方式。2015年4月21日,中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国水利部、中国人民银行联合发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领的特许经营活动,明确了PPP运作中的一系列事项,可以说是PPP的总法。但是,也要注意到,在PPP项目的运作过程中,仍存在诸多对PPP发展产生不利影响到税收困局,并进而可能影响PPP投资者的积极性。

    一、PPP运作模式

    PPP的通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。这一过程通常涉及到政府、项目投资者、PPP项目公司、建设施工方、公众等多个利益关系人。下图列示了典型的PPP项目运作流程:

    PPP运作模式

    二、PPP项目中的常见税收困局

    (一)公共基础设施建设和环境保护、节能节水项目企业所得税优惠困局

    PPP参与的是政府公共基础设施和公用事业方面的运营,与企业所得税法下的公共基础设施项目投资经营和从事符合条件的环境保护、节能节水项目企业所得税优惠关系密切。

    根据企业所得税法及实施条例的规定,企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营的所得以及从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得,自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起,第一年至第三年免征企业所得税,第四年至第六年减半征收企业所得税(以下称“三免三减半”)。其中:所称国家重点扶持的公共基础设施项目,是指《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》规定的港口码头、机场、铁路、公路、城市公共交通、电力、水利等项目;所称符合条件的环境保护、节能节水项目,包括公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等。这些项目与《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中鼓励的基础设施和公用事业具有较大的关联度,也即理论上而言,PPP项目的运营可以享受上述税收优惠。然而,在PPP项目的运营中,笔者也发现,PPP项目的运营要享受上述税收优惠仍有较大难度。

    1、PPP项目运营利润率低导致的“三免三减半”税收优惠无法享受问题

    在PPP中,需要投入大量的私人资本。而在融资渠道上,由于金融市场对私营机构信用水平的认可度通常略低与公共部门,导致私营机构的融资成本通常要高于公共机构的融资成本,这种融资成本的上升,会导致PPP项目公司的盈利能力受到影响。同时,在PPP项目中,基于融资目的有限合伙基金得到广泛运用,而作为优先级的有限合伙人向有限合伙企业收取的固定回报,在现有税制下,既无法在合伙企业层面作为费用进行税前扣除,也无法在项目公司层面进行税前扣除,这也将间接降低PPP项目的盈利能力。

    因此,上述双重因素的存在,加之公用事业项目本身的低盈利率,会导致PPP运营利润过低,在前期多年项目公司可能都无法获得利润回报,从而无法享受企业所得税法中的公共基础设施、环境保护和节能项目的企业所得税优惠。

    2、PPP项目界定不明晰导致的税收优惠享有存有不确定性

    在现有的PPP运作中,一种模式是企业融资、建设、运营再移交的模式;另一种是融资、建设、移交再运营的模式。

    企业所得税法实施条例规定,对企业承包经营、承包建设国家重点扶持的公共基础设施项目的投资经营的所得,不得享受公共基础设施建设投资的“三免三减半”的企业所得税税收优惠。对于第二种模式下的PPP项目,在操作上能否享受公共基础设施投资经营所得的企业所得税优惠,在目前的税法规定中尚不够清晰,不排除税务机关视为承包经营或承包建设的可能性,进而无法享受“三免三减半”的税收优惠。

    (二有限合伙架构下的投资收益分回免税问题

    在PPP项目建设和运营中,基于融资安排而搭建的有限合伙架构在PPP项目中较为常见。在这一架构下,PPP项目公司将利润分会给合伙企业,再由合伙企业将收益分回给劣后级的有限合伙人。

    企业所得税法规定:企业从其直接投资居民企业取得的股息红利收入,免征企业所得税。通常,合伙企业视为“税收透明体”。因此,就理论而言,在PPP项目中,作为投资者的有限合伙人,如果是企业的,其从合伙企业分得的收益,实际是从项目公司取得的投资收益,可以享受企业所得税免税待遇。而在实际中,由于我国税法中对合伙企业的税收地位并没有定论,在税收执行中,税务机关一般会以合伙人不是直接从项目公司取得的股息红利为由,不予合伙人享受企业所得税免税待遇。这样,同一收益将在项目公司层面和合伙人层面各交一次企业所得税,形成企业所得税的重复征税,对PPP项目建设和运营产生较大的影响。

    (三) 企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额抵免所得税问题

    环境保护、节能节水是PPP项目的一个重要内容;同时,在PPP项目的运作过程中,也会涉及安全生产问题。为此,建设及运营PPP项目将可能涉及到环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的采购。企业所得税法及实施条例规定,企业购置并使用环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的,其投资额可以抵免企业所得税。然而,受限于PPP项目的特殊性,上述税收优惠在PPP项目中可能无法享受。

    1、PPP运营利润率低导致的抵免所得税优惠无法享受问题

    按照企业所得税法及实施条例规定,企业购置并实际使用《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的,该专用设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免;当年不足抵免的,可以在以后5个纳税年度结转抵免。

    如前所述,由于受融资成本、有限合伙融资模式以及基础设施本身的利润率低等因素的制约,PPP项目的运营利润率低,在项目运营的前期阶段,通常无法正常盈利。并且,这类项目公司的建设往往历经多年,待到项目公司真正盈利时,距离设备购买年份可能早已超过6年,导致项目公司最终可能无法实际享受到该税收优惠。

    2、建设、移交再运营模式下无法享受税收优惠

    如前所述,在现有的PPP运作中,一种模式是企业融资、建设、运营再移交的模式;另一种是融资、建设、移交在运营的模式。

    在前一模式下,部分设备可能在购置后使用不到5年,而政府特选的PPP项目运营期已经结束。按照现有企业所得税法的规定,这些专用设备在5年内转让、出租的,应当停止享受企业所得税优惠,并补缴已经抵免的企业所得税税款。因此,当PPP项目最终移交给政府时,对使用尚不到5年的设备,企业需要补交此前抵免的企业所得税。

    在后一模式下,设备在采购后,企业不会直接投入使用,而是随同建设好的项目移交给政府。因该设备不符合“企业购置并使用”的条件,而是企业采购后随同项目移交给政府,再根据政府的许可运营项目公司,对此类情况下能否准予享受购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额抵免企业所得税的优惠尚不明确。而实践中,这类的金额可能非常大,对PPP项目的影响也较大。

    3、设备标准问题

    要享受节能节水专用设备抵免企业所得税的税收优惠,购置的设备在能效标准上需要符合《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》中规定国标。而现实的情况是,该目录中部分国标已经作废,采购的设备实行的是新国家标准,而这新国家标准并不在该目录中,这就意味着,企业采购了符合新的国家标准的设备(一般是更节能节水),结果却不符合税收优惠条件;而采购更耗能耗水的过老旧设备却反而可以享受企业所得税抵免优惠。

    此外,现实中还大量存在的一个情况是,企业在PPP项目的建设和运营中可能采购一些国外的先进设备,而这些设备由于是国外标准,并没有国标,结果也不符合企业所得税优惠享受的条件。

    (四)项目公司移交税务问题

    在融资、建设、移交再运营的模式下,涉及到政府许可的运营期结束后,企业将项目公司整体"无偿”移交给政府的税务问题。从企业角度看,上述移交P并非无偿,而是企业通过前期的可用性服务费等收费方式从政府得到了弥补,因而可以在移交时不再另行向政府收费。但是,从税务角度会将此行为视为无偿捐赠,进而涉及到增值税、企业所得税等问题。由于PPP项目一般投资巨大,一旦征税,涉及的税款将相当高。

    三、建议

    时下,PPP成为政府重点推介,社会资金积极参与的融资和公共设施运作模式,有效地缓解了政府资金的不足,政府也对此进行了高度的扶持和鼓励。然而,要看到,时至今日,国家还没有出台专门的PPP税收政策,而PPP的特殊性,导致与现有税收政策在诸多方面较难兼容,其结果是:对部分PPP企业而言,虽有政策却只能望洋兴叹。笔者认为,作为对PPP鼓励政策的一部分,当下之急应该尽快出台PPP相关税收政策,从税收层面鼓励PPP的发展,提高社会资本进入PPP的积极性。具体来说:

    1、在公共基础设施建设和环境保护、节能节水项目投资所得企业所得税优惠以及企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资抵免所得税方面探讨是否具备给予PPP项目特殊定性的可能。

    2、在融资、建设、移交再运营的PPP模式下,界定PPP项目不属于承包经营或承包建设以使项目公司享受公共基础设施建设和环境保护、节能节水项目投资所得企业所得税优惠;同时建议考虑PPP的特殊性,对此类情况下在建设期采购的专用设备,准予抵免企业所得税。

    3、在融资、建设、运营再移交的PPP模式下,建议考虑PPP的特殊性,明确此类情况下的采购设备,如果采购后不到5年,项目公司整体移交给政府无需补交设备已经抵免的企业所得税。

    4、建议修订《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》,同时在《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》中的能效标准考虑国标的变动及国外标准的情况。

    5、在融资、建设、移交再运营的PPP模式下,建议明确该种移交一种不属于税法上的无偿捐赠(实际上确实也不是无偿,该阶段的“无偿”在前期已经收费而已)。

    6、建议在有限合伙企业的合伙人为企业的,明确合伙人从合伙企业取得的合伙企业投资所得,符合企业所得税法中从居民企业取得的股息红利予以免税的规定,以避免此种情况下的重复征税。

    段从军

    作者
    • 段从军 段从军,高级会计师,20年税务实务经验,先后任职于税务机关、央企集团总部、外企中国总部、某四大。段先生对国内各税种都有较为独到的研究,熟悉国内税收、国际税收和海关税收、转移定价等。段先生尤其擅长处理跨税种的综合性税务事项,包括税务筹划、并购重组、国内税与海关税结合以及国内税与转让定价结合的综合性税务事项。他还出版有《国际税收实务与案例》、《进出口税收和出口退税实务与案例》。该公众号将关注:国内税收、国际税收、海关税收、转移定价、反倾销和反补贴。
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