法院给国税局开出建议书!

法院在审理税务征收行政诉讼案件过程中，发现税务局在作出税务征管行为时存在问题，发出了司法建议书，建议书中提到的规范性文件适用和程序性问题的瑕疵应该引起我们的注意。

福州市仓山区人民法院建议书

（2012）仓行司字第3号

福州市国家税务局：

我院在审理福建省出版对外贸易公司、福建超大畜牧业有限公司等四家企业诉贵局榕国税通[2011]2－6、8号《税务事项通知书》的6件税务征收行政诉讼案件过程中，发现贵局在作出税务征管行为时存在以下问题：

一、被诉具体行政行为存在程序瑕疵。贵局在作出榕国税通[2011]2-6、8号《税务事项通知书》时均适用了国家税务总局关于印发《出口货物税收函调办法》的通知（国税发[2006]165号）和国家税务总局关于发布《出口货物税收函调管理办法》的公告（国家税务总局公告[2010]11号）的规定。该两份规范性文件均对出口货物退税作了发函、复函及处理的相关程序规定，在发现出口外贸企业涉嫌骗税时，要求出口企业填报《外贸企业出口业务自查表》，并由主管局长审批后进行发函调查，退税机关在收到复函后，经退税机关负责人审批后对存在涉嫌骗税的企业不得办理出口退税，对已办理出口退税的，应将出口退税款追回。但贵局在作出上述被诉具体行政行为时均未按两份规范性文件规定的程序处理，而是直接根据供货企业所在地国税机关稽查局出具的《已证实虚开通知单》和《确认虚开增值税专用发票的证明》径行作出《税务事项通知书》，贵局所作出的具体行政行为违反了上述规定。

二、被诉具体行政行为认定违法事实的主要证据存在瑕疵。《出口货物税收函调管理办法》第四条规定：“出口货物税收函调工作一律使用出口货物税收函调系统进行。”同时，该办法第十五条也规定：“退税部门收到复函后，经退税机关负责人审批后按照以下方式进行处理。”该两条款均明确规定，对于涉嫌骗取出口退税的主要处理依据应是通过出口货物税收函调系统所接收到的供货企业所在地税务机关的复函，退税机关按复函情况分别处理。而在上述案件中，贵局均依据安徽省国税机关稽查局出具的《已证实虚开通知单》和《确认虚开增值税专用发票的证明》作出不予退税的决定，但该《已证实虚开通知单》系依据《增值税抵扣凭证协查管理办法》第八条规定的涉及增值税抵扣凭证税收违法案件委托协查的结果，而非《出口货物税收函调管理办法》所规定的复函。因此，贵局作出被诉具体行政行为所依据的主要证据的形式存在问题。

上述存在的问题，希望引起贵局的重视。为确保税务行政执法的有效性和权威性，进一步提高税务行政执法能力，特建议如下：

一、加强对执法人员的程序意识培训。在具体行政执法过程中应充分注意行政执法程序的重要性，严格依照法定程序作出具体行政行为，以确保行政执法的效力。

二、依照现有规定，进一步规范税务行政执法的取证程序和方式。针对行政执法中发现的行政规章或规范性文件规定交叉重复的情况及税务内部不同系统间证据使用的效力问题，及时向上一级机关请示汇报，以进一步提高具体执法中法律适用的准确性，提高税务行政执法的效率。

上述建议请贵局研究处理，并将有关情况向我院反馈。

二O一二年十月十八日 

税务局做法

福州市国家税务局收到司法建议书后，召集进出口、稽查局、法规等相关部门召开专题会议，对司法建议内容逐条研究讨论并作出以下反馈：1.市国税局在进口处、稽查局进行了执法专题培训，树立程序优先意识和证据意识，严格按法定程序执法；2.在处理类似出口退税案件的过程中，将进一步理顺工作程序，使出口退税案件的处理更加规范、高效，符合法律、法规和规范性文件的要求。具体做到：（1）进一步加强出口退税管理工作，加强内控机制建设，严格按照《出口货物税收函调管理办法》和《增值税抵扣凭证协查管理办法》所规定的程序依法办理；（2）关于《出口货物税收函调管理办法》和《增值税抵扣凭证协查管理办法》两个文件在程序和适用方面的衔接问题，已层报国家税务总局。

2013年6月19日，国家税务总局制定并下发了《税收违法案件发票协查管理办法(试行)》，进一步规范税收违法案件发票协查工作，明确了发票协查的责任主体及已确定虚开发票案件的协查程序，解决了规范性文件之间在程序和适用方面的衔接问题。同时，国家税务总局废止了2008年5月14日印发的《国家税务总局关于印发〈增值税抵扣凭证协查管理办法〉的通知》(国税发[2008]51号)。

魏言税语观点

我们认为法院的司法建议给我们的启示。

一是在规范性文件发生相互冲突时，应根据特别法优于一般法的原则适用特别法的规定。就本案而言国家税务总局《出口货物税收函调管理办法》相较于《增值税抵扣凭证协查管理办法》是特别法故应适用该办法，而不应适用《增值税抵扣凭证协查管理办法》。更不能依据两个规定同时启动两个程序，导致案件处理程序混乱，证据材料的使用效力无法统一，致使税务行政执法的效率大大降低。

二是对法律规定相互冲突而又把握不准的，应当向上层级请示后，选择适用的法律。同时促使相关立法及规范性文件的完善，从而提高具体执法中法律适用的准确性。